Ondernemertjes zonder eigen kapitaal

Bij dertien besturen voor openbaar onderwijs zijn er momenteel grote financiële problemen. Wat gaat er fout bij deze redelijk nieuwe bestuursvorm? Gemeenten waren opeens heel goed in ‘loslaten’. Bestuurders konden ondernemertje spelen met het geld van de scholen. Controle gebeurde meestal als het al te laat was. Sjaak Braster heeft wel een idee waarom het misging: “Die ambtenaren waren misschien saai, maar heel deskundig.”

Sjaak Braster haalt zijn schouders op. “Het is een nieuw bestuurlijk model dat pas vanaf 2008 echt functioneert. Er komt een college van bestuur - dat wil dynamiek, lanceert allemaal plannen. Het zijn allemaal ondernemertjes geworden, alleen niet met eigen kapitaal. Schaalvergroting, bovenschools management, veel onkunde, want de expertise van die saaie ambtenaren verdwijnt. Dan gaat het fout. Is dat zo schokkend? Nee, in het bedrijfsleven gebeurt dit aan de lopende band. Zaken sterven af, andere springen in het gat. Bij scholen gebeurt dat nu ook. Is dat erg? Ja, want het gaat hier om openbaar onderwijs met een publiekrechtelijke verantwoordelijkheid.”
Braster, hoofddocent sociologie op de Erasmus Universiteit, promoveerde in 1996 op de identiteit van het openbaar onderwijs. Hij is gespecialiseerd in de geschiedenis van het onderwijs. Samen met Job Cohen zat hij in 1991 in een commissie die zich boog over de functie van het openbaar onderwijs en over welke vorm zo’n verzelfstandiging dan zou moeten krijgen.
“Wij vonden alleen een publiekrechtelijke vorm, zoals de functionele commissie, geschikt voor openbaar onderwijs. De gemeenteraad, gekozen door de burgers, kan dan voldoende controle houden.” Sinds 2008 is 75 procent van de openbare scholen verzelfstandigd. Het merendeel van deze scholen is een stichting geworden, de privaatrechtelijke vorm. Volgens de wet uit 1996 moet er ook bij deze vorm een controle van het gemeentebestuur blijven.

Achterhaald
Braster was zelf niet overtuigd van de noodzaak van zelfstandig openbaar onderwijs. “Heel veel gemeenten hadden geen specifiek lokaal beleid, dus van een ‘dubbele pet’ (verantwoordelijkheid voor het hele basisonderwijs, maar tegelijkertijd ook zelf een schoolbestuur, red.) was niet veel te merken. De doorberekening was wel een punt: alles wat aan openbaar onderwijs extra werd uitgegeven, moest ook naar het bijzonder onderwijs. Maar nu krijgen ze helemaal niets meer!”
Hij herinnert zich dat in de commissie werd geconstateerd dat de hele functie van het openbaar onderwijs eigenlijk een beetje achterhaald is. “Het openbaar onderwijs werd in 1848 (het jaar waarin de onderwijsvrijheid grondwettelijk wordt geregeld, red.) nodig gevonden om, naast de bijzondere scholen, ook voor iedereen toegankelijke scholen te hebben. Het wettelijke principe is gebaseerd op segregatie. Scholen kiezen een eigen publiek in lijn met hun identiteit en mogen ‘andersoortige’ leerlingen dus weigeren. De grap is dat er nu sprake is van een ‘veropenbaring’ van het onderwijs, want op wat kleine zuiltjes na, zijn alle scholen voor iedereen toegankelijk. Alleen bestuurlijk is er nu een trend naar ‘verbijzondering’ gaande omdat veel besturen kozen voor een privaatrechtelijke vorm.”

Doorgeslagen
Uit de bestudering van de dertien besturen die nu in de financiële problemen zitten, blijkt dat de meeste gemeenten veel te goed waren in ‘loslaten’. Ze namen hun controletaak niet serieus, waardoor bestuurders, niet gehinderd door enige deskundigheid, hun gang konden gaan. In sommige gevallen, zoals Groningen, zag de gemeente een financieel voordeel in de verzelfstandiging. Na veel geruzie is de kwestie daar opgelost en kreeg O2G2 alsnog 11,5 miljoen extra. Braster ziet ook voorbeelden waar de verzelfstandiging fantastisch heeft gewerkt. “In Maastricht staat zo’n school. Daar was het openbaar onderwijs altijd een ondergeschoven kindje. Op een gegeven moment bestond het zelfs niet meer. Het nieuwe bestuur heeft zich gericht op de hoogopgeleide medewerkers van de universiteit en nu loopt het heel goed!”
De gloednieuwe colleges van bestuur kregen ineens de ruimte om eigen onderwijsbeleid te bedenken. Ze hoefden dat zelf niet uit te voeren, dat moesten de directeuren van de scholen doen. Die kregen opeens veel meer taken toegeschoven, maar hadden zelf minder te zeggen over hun eigen school. Braster wijst op een onderzoek van Ottelien Rikhof* waaruit duidelijk wordt dat de schooldirecteuren contracten voor hun neus kregen, targets en planningen. Allemaal mechanismen overgenomen uit het bedrijfsleven. “De plannen moesten worden uitgevoerd door de directeuren op de werkvloer. Uit het rapport over het Rotterdamse bestuur Boor van de commissie-Cohen blijkt dat de afstand tussen het bestuur en de uitvoerders in het veld in korte tijd veel te groot was geworden. Vroeger werd het bestuur als te ambtelijk ervaren, er gebeurde te weinig vanwege die saaie ambtenaren. Nu slaat het door met een te bedrijfsmatige aanpak door mensen die zelf niet kundig genoeg zijn.”

Onvoldoende kennis
Met de verzelfstandiging is er veel deskundigheid verloren gegaan. Rikhof beschrijft in haar onderzoek het verlies van expertise. Medewerkers belast met onderwijstaken, verlaten de gemeente. Een bestuur kan niet langer op hen terugvallen en moet aan de slag om op hetzelfde professionele niveau te komen. Helaas lukt dat in veel gevallen niet. Een bovenschools management moest dat gat opvullen, dat betekende wel een bestuurslaag erbij, maar niet altijd meer expertise. Het tekort van 1,9 miljoen bij het schoolbestuur STAIJ in Amsterdam (achttien scholen, 5500 leerlingen) is volgens deelraadwethouder Lieke Thesing vooral te wijten aan ‘onvoldoende kennis en ervaring’ (Onderwijsblad 16). Het stadsdeelbestuur greep niet in omdat er geen zicht was op de totaal chaotische administratie.
Bij Boor is inmiddels een directeur financiën toegevoegd aan het bestuur. Ook daar werd jarenlang met een falend administratiekantoor gewerkt.
Als Braster een advies zou moeten geven aan de verzelfstandigde besturen, dan gaat dat vooral richting ‘trainingen en professionalisering’. Daarnaast moet de gemeente veel beter financieel toezicht houden zoals ook in het rapport van de commissie-Cohen wordt benadrukt. “Die raden van toezicht bij sommige bestuursvormen vind ik meer iets voor het bedrijfsleven. In het onderwijs moet de inspectie toezicht houden.” De gemeente heeft ook de plicht om toezicht te houden omdat zij verantwoordelijk blijft voor voldoende openbaar onderwijs. Volgens de wet heeft de gemeente het recht om plaats te nemen in slecht presterende stichtingen en kan die zelfs ontbinden, maar dat is nergens gebeurd.
“Ach”, zegt Sjaak Braster “Het is allemaal wennen. Veranderingen in het onderwijs gaan altijd langzaam, dit is heel snel gegaan.”

{noot}
*Verzelfstandiging openbaar primair onderwijs, Ottelien Rikhof, 2009, Utrecht

De bruidsschat was te laag

Om goed te kunnen verzelfstandigen is er bij alle gemeenten gebruikgemaakt van een bruidsschat. Ottelien Rikhof geeft in haar onderzoek* aan dat er overal meningsverschillen waren of de hoogte van het bedrag toereikend was. Sommige directeuren die zij sprak, vinden dat er te weinig geld is gegeven. Met de bruidsschat moest de nieuwe bestuursstructuur, vaak bestaande uit een algemeen directeur en een ondersteunend bureau, betaald worden. In enkele gevallen is er sprake van een college van bestuur, zoals bij Boor in Rotterdam, waar de twee bestuurders boven aan het lijstje van topsalarissen (150.000 euro) in het basisonderwijs stonden. Na vijf jaar moest het nieuwe bestuur zichzelf bedruipen.
Rikhof beschrijft de verbijstering van een directeur in Maassluis die ziet dat het geld van het ministerie voor bestuur en organisatie in zijn geheel naar de stichting gaat. Eigenlijk hebben ze het dubbele nodig, maar dat geld wordt weggehaald bij de scholen. De directeur zegt hierover: ‘Je gaat dus meer uitgeven om de boel te besturen, terwijl je minder geld binnenkrijgt. (…) Nou, daar had je bij de gemeente nooit last van, want als er op een gegeven moment zaken ingevoerd werden van nieuwigheid, dan werd er een ambtenaar extra op gezet, daar merkten wij niks van.’
Ook op een andere manier schieten de scholen er financieel bij in, want de gemeente heeft nu geen mogelijkheden meer om het openbaar onderwijs extra geld te geven, zoals vroeger wel gebeurde in het kader van het lokale onderwijsbeleid. Veel gemeenten waren blij van de financiële last verlost te zijn, die zagen er een voordeeltje in. De gemeente Groningen dacht er helemaal een slaatje uit te slaan door een te lage bruidsschat te berekenen. Inmiddels is dat rechtgetrokken. Alles bij elkaar is de verzelfstandiging voor scholen een kostbare zaak geworden. Helemaal bij de besturen die niet goed met het geld om konden gaan, kan de balans alleen hersteld worden door het personeel in te krimpen.

Grote financiële problemen bij dertien besturen voor openbaar onderwijs

Op veel plaatsen is het openbaar onderwijs na de verzelfstandiging in de problemen geraakt. Er zijn twee belangrijke oorzaken:
- de bruidsschat was te laag, de gemeente dacht met de verzelfstandiging een financieel voordeel te behalen;
- de controle door gemeenten op jaarrekeningen/begrotingen was gebrekkig, terwijl zij nog wel verantwoordelijk zijn.

O2G2
Groningen
Schoolbestuur raakt na verzelfstandiging in 2010 al snel door bruidsschat heen. Na reeks onderzoeken moet Groningen fors bijbetalen: 11,5 miljoen.

Boor
Rotterdam
Kwam in opspraak na bouwfraude binnen Rotterdams onderwijs. Na verzelfstandiging in 2003 heerste er een cultuur waarin je elkaar niet aanspreekt op verantwoordelijkheden.

Stichting tussen Amstel en IJ
Amsterdam
Structureel tekort van 1,9 miljoen euro. Al in 2010 en 2011 waren er tekorten van 1,7 en 1,8 miljoen. Toch greep het stadsdeelbestuur niet in.

Proloog
Leeuwarden
Verzelfstandiging van de scholen in 2009. In korte tijd miljoenentekort. Leerlingaantallen vielen tegen, veel dure dependances, relatief veel oud personeel. De bestuurders werden ontslagen.

St. Openbaar Primair Onderwijs
Borger-Odoorn
Na financiële crisis (tekort 1,1 miljoen, reserves uitgeput) stapt in 2008 bestuur op. Heeft gemeente niet over problemen geïnformeerd.

Openbaar Primair Onderwijs Oegstgeest
Oegstgeest
De gemeente heeft een tegenvaller van meer dan 300.000 terwijl de begroting uitging van positief resultaat. Duur interim-management, huisvestingskosten hoger dan geschat.

De Basis
Heerenveen
De organisatie maakte in 2011 verlies van bijna 550.000 euro, terwijl gerekend was op een overschot. Bestuur en raad van toezicht laten nu een onafhankelijk onderzoek uitvoeren.

Stichting Openbaar Onderwijs Zuidhorn
Zuidhorn
Stichting duikt gelijk na verzelfstandiging in 2011 in rode cijfers. Exploitatietekort kost gemeente 450.000 per jaar. Wordt nu gewerkt aan fusie met andere openbare besturen.

Stichting Openbaar Onderwijs Midden Drenthe
Beilen
Overschrijding van 700.000, ontdekt begin 2011. Directeur ontslagen, bestuur opgestapt. Volgens accountantsonderzoek is er te veel geïnvesteerd in personeel, externe begeleiding, onderhoud van gebouwen en leermiddelen.

Stichting Proo
Noordwest-Veluwe
Bij verzelfstandiging in 2008 waren er volgens onderzoeksrapport ‘geboortefouten in financiële informatievoorziening’. Leidt in juni 2012 tot financiële crisis.

Stichting Archipel
Brummen
Felle discussie in gemeenteraad in 2008 over ‘vormfouten’ bij de verantwoording. Jaarrekeningen en begrotingen worden niet tijdig aangeleverd. Wethouder informeert raad onvoldoende.

IJsselgraaf
Doetinchem
In 2009 heeft de stichting een tekort van 1,6 miljoen. Bestuur stapt op, directeur wordt ontslagen. Controle schoot tekort. Op verlies werd niet alert gereageerd, constateert onderzoek.

Stichting LeerSaam
Etten-Leur
Vanwege aanhoudende tekorten vraagt eind 2011 het college van Etten-Leur of de stichting de zelfstandigheid wel aankan. Een van de scenario’s: openbaar onderwijs keert weer terug bij de gemeente ‘met een lege portemonnee’.