De ondergang van de Regenboog

Jenaplanschool de Regenboog in Maarssen zat al sinds 2006 zwaar in de rode cijfers, maar de bom barstte pas in de zomer van 2011. Toen waren de schulden zo hoog opgelopen dat er geen redden meer aan was. Op 1 december vorig jaar ging de basisschool failliet en stonden de twintig personeelsleden op straat. Waarom grepen toezichthouders pas in toen het al te laat was? Het Onderwijsblad verdiepte zich in jaarcijfers en juridische dossiers en sprak met twaalf getuigen. Over onbehoorlijk bestuur en falend toezicht.

“Het heeft nog steeds iets onwerkelijks. We dachten allemaal dat een school niet failliet kon gaan”, vertelt Willem van Dorssen. Achteraf realiseert hij zich dat de ondergang van de Regenboog zich al aftekende toen hij er in augustus 2010 in dienst kwam. “Alles kon op die school, qua formatie, de aanschaf van leermiddelen, extra uren. Het was echt luilekkerland. Ik had een klas met twintig leerlingen, wat daar als groot werd beschouwd. Ik kreeg meteen een vaste aanstelling voor 2,5 dag en toen ik die wilde uitbreiden naar vier dagen was dat ook in een maand geregeld. Ik heb in die tijd tegen vrienden gezegd: Het is echt fantastisch op die school, je kikt en je krijgt het.”
Door zijn lange staat van dienst in het onderwijs begreep Van Dorssen wel dat er iets niet in de haak was. “Bij de Regenboog stond ik voor de klas, maar ik ben zelf ook locatiedirecteur geweest. Je houdt die blik. Ik vroeg me dus af waar de gouden kranen hingen. Ik heb aan ouders gevraagd of ze soms een hoge eigen bijdrage betaalden en geïnformeerd of er misschien een groot legaat was. Maar dat was niet zo.”
Toen in de zomer van 2011 duidelijk werd dat de school tot haar nek in de schulden zat, kwam dat voor Van Dorssen dan ook niet als een volslagen verrassing. “Maar dat het op een faillissement zou uitdraaien had ik niet gedacht.”

Unicum
Op 3 november vorig jaar vroeg de stichting Jenaplanonderwijs surseance van betaling aan, op 1 december ging de in 1985 opgerichte basisschool failliet. Een unicum in de geschiedenis van het onderwijs. In een grijs verleden schijnt er ooit één andere school failliet te zijn gegaan, weet Marc Spierings, teamleider financieel toezicht po/vo bij de Onderwijsinspectie. En recent gebeurde het met een school voor speciaal onderwijs. “Maar dat was een heel ander geval”, vindt Spierings. “Die school leek de zaakjes wel op orde te hebben, maar is meegesleept in het faillissement van de zorginstelling waar het een onderdeel van was.”
Gevreesd moet worden dat de ondergang van de Regenboog de voorbode is van meer financiële drama’s in het basisonderwijs. Het aantal schoolbesturen dat in de rode cijfers zit neemt toe en veel scholen krijgen te maken met krimp. De Onderwijsinspectie houdt 34 van de ruim 1200 schoolbesturen in het primair onderwijs extra in de gaten, omdat uit hun jaarrekeningen over 2010 blijkt dat ze bijzonder krap bij kas zitten en hun vermogenstoestand zwak is. Bij tien andere besturen is het toezicht verscherpt omdat er andere signalen zijn dat het financieel dreigt mis te gaan. Twee schoolbesturen staan onder intensief toezicht. “Wat betekent dat ze binnen zes maanden failliet zouden kunnen gaan”, aldus Spierings.
Reden om te onderzoeken wat voorafging aan het faillissement van de Regenboog. Het Onderwijsblad verdiepte zich in jaarcijfers, faillissementsdossiers en rechtbankverslagen en sprak met twaalf getuigen, die lang niet allemaal met naam en toenaam genoemd willen worden.

Schuldige
Over de afloop van het drama is al veel geschreven. De twintig personeelsleden van de Regenboog kwamen zonder ontslagvergoeding op straat te staan. Met de 170 leerlingen liep het iets beter af. Zij zijn ondergebracht bij ’t Kockenest, een jenaplanschool in het naburige Kockengen. Ze krijgen sinds 1 januari les in hun oude school in Maarssen, die nu ’t Bontenest heet. De leerlingen hebben voor de kerstvakantie afscheid moeten nemen van het merendeel van hun leerkrachten. ’t Kockenest nam maar drie leerkrachten en een overblijfcoördinator van de Regenboog in dienst.
Het onderzoek naar de faillissementsoorzaak en de strafbare feiten die zouden zijn gepleegd, staat nog in de kinderschoenen (zie kader ‘Onbehoorlijk bestuur’). Toch weten veel betrokkenen al zeker wie de schuldige is: voormalig directeur Wilma Laar. Uit het eerste faillissementsverslag dat de curator begin januari bij de rechtbank heeft ingediend, blijkt dat de raad van toezicht de ondergang van de Regenboog in zijn geheel toeschrijft aan Laar. Haar beleid heeft er toe geleid dat er in enkele jaren aanzienlijk meer is uitgegeven - vooral aan personeelskosten - dan er aan bekostiging binnenkwam, stellen de toezichthouders. Daardoor ontstond uiteindelijk een schuld van 550.000 euro - op een jaarbekostiging van zo’n 750.000 euro.
Laar werd op 13 juli vorig jaar op staande voet ontslagen. Pas kort daarvoor ontdekte de raad van toezicht dat de stichting Jenaplanonderwijs zwaar in de schulden zat en beschikte over een negatief eigen vermogen. De directeur had al negen maanden de loonbelasting niet afgedragen. Toen in oktober 2010 een deurwaarder met een vordering van de Belastingdienst bij een van de leden van de raad van toezicht op de stoep stond, wist Laar de toezichthouders er nog van te overtuigen dat er sprake was van een fout, vertelt interim-bestuurder Christian Noordijke. Laar trof een betalingsregeling met de Belastingdienst, die ze achterhield voor de raad van toezicht en bovendien niet nakwam.
Achteraf ontdekte Noordijke dat het halverwege 2009 al misging. De afdracht van de loonbelasting werd steeds langer uitgesteld waardoor er betalingsachterstanden ontstonden. “Vanaf begin 2011 is er helemaal niets meer afgedragen: geen loonbelasting, geen sociale premies, geen pensioenpremies.” Ook rekeningen van leveranciers bleven onbetaald liggen.
Laar spande een kort geding aan tegen het ontslag, dat ze verloor. Uit het vonnis wordt duidelijk dat ze de raad van toezicht verkeerd heeft geïnformeerd over de financiële situatie. Maar de kantonrechter neemt haar vooral kwalijk dat ze valse betalingsbewijzen aan de Belastingdienst in elkaar draaide. De rechter veroordeelde haar bovendien tot het terugbetalen van 1649 euro, die ze zou hebben uitgegeven aan privézaken. Laar zou bovendien zonder toestemming haar werktijdfactor hebben uitgebreid tot 1,223 fte. Maar dat achtte de kantonrechter onvoldoende bewezen. Een tweede vordering van 18.372 euro werd daarom afgewezen.

Groeiende formatie
Wie een blik werpt op de jaarcijfers van de school, die te vinden zijn op de DUO-site ‘Onderwijs in cijfers’, begrijpt niet waarom de raad van toezicht niet veel eerder ingreep. De financiële positie van de Regenboog was al zwak toen Laar in september 2006 in dienst trad als interim-directeur. De school kwam dat jaar 100.000 euro tekort, 13,6 procent van de totale inkomsten. De vermogenspositie was toen al ook uiterst zwak. Volgens Noordijke hadden de interim-directeuren die voor Laan in dienst waren zoveel gekost dat alle reserves opgesoupeerd waren. In 2007 en 2008 daalde het tekort om in 2009 en 2010 weer op te lopen naar 11 procent en 22 procent van de inkomsten. In 2008 had de school al een negatief eigen vermogen en dat werd de jaren erna alleen maar erger. En intussen bleef de formatie gestaag groeien: van 10,6 fte in 2006 naar 14,4 fte in 2010.
Als je die cijfers tot je door laat dringen, begrijp je waarom de directeur de loonbelasting en premies niet betaalde: het geld was er gewoon niet. Maar waarom Laar personeel bleef aannemen terwijl de school al diep in de schulden zat, blijft een raadsel. Zolang er juridische procedures lopen, kan zij geen openheid van zaken geven, mailt ze. Bert Duque, die interim-directeur werd nadat Laar was ontslagen, denkt dat ze goede sier wilde maken met kleine klassen. Dat ze investeerde in klassenverkleining is op zich niet vreemd: de Onderwijsinspectie intensiveerde begin 2007 het kwaliteitstoezicht omdat het onderwijs zwak was en de leerprestaties verslechterden. Twee jaar later was de inspectie lovend over de verbeteringen die de schoolleiding had doorgevoerd. De kleine klassen leverden resultaat op, dus ging Laar ermee door. Toen de personeelskosten niet meer op te brengen waren, ging ze “het ene gat met het andere dichten”, vermoedt Duque.
De directeur had daarvoor alle mogelijkheden, want nadat de administratrice in 2010 ontslag nam, deed ze de administratie bijna in haar eentje. De overblijfcoördinator hield de leerlingadministratie op orde en de intern begeleider verzamelde Cito-scores. Maar toen de ib’er ziek werd, nam Laar ook haar taak over. Het administratiekantoor Metrium in Leeuwarden deed de salarisadministratie. Dat wil zeggen: het kantoor maakte de loonstroken. Metrium deed geen betalingen en maakte ook geen jaarrekeningen op. Dat gebeurde allemaal op school. “Erg ongebruikelijk voor een éénpitter”, vindt vestigingsmanager Nicole Doornbos. “Bij grote besturen komt het wel voor, maar die hebben dan een eigen administratieafdeling en een controller. Je hoort zo’n functiescheiding aan te brengen in je administratieve organisatie. Accountants letten daar ook op. Bij integriteitcontroles sta je niet erg sterk als een bestuurder zelf alle betalingen doet.”
Begin 2011 kwam de Regenboog met de vraag of Metrium de jaarrekening over 2010 kon opstellen. “Wij hebben gezegd dat we dat alleen wilden doen als ze vooruit zouden betalen, want de school had al een naam als slechte betaler. Over die jaarrekening hebben we daarna niks meer gehoord.”
Toen de schoolvereniging begin 2010 een stichting werd en het raad-van-toezichtmodel invoerde, kwam Wilma Laar echt in haar eentje aan het roer te staan. Zij werd directeur-bestuurder en het verenigingsbestuur (bestaande uit ouders en een partner van een van de leerkrachten) werd toezichthouder (zie kader ‘Ouders als toezichthouder’).

Vacuüm
Curieus, want de Regenboog zat toen al diep in de schulden. Het bestuur had zich juist meer met de gang van zaken op school moeten bemoeien in plaats van toezichthouder te worden en achterover te leunen. Christian Noordijke, die pas eind 2010 toetrad tot de raad, vindt dat zijn collega’s niet veel valt te verwijten. “Wij werden niet goed geïnformeerd. Er is zelfs valse informatie over betalingen aan de Belastingdienst verstrekt. En de jaarrekeningen waar het ministerie van Onderwijs en de inspectie over beschikken, heb ik nooit gezien. Wij kregen alleen begrotingen en liquiditeitsoverzichten, waaruit bleek dat er kostenneutraal werd gewerkt.”
Na enig doorvragen wil Noordijke wel toegeven dat het interne toezicht voor zijn toetreden tot de raad misschien onvoldoende is geweest. “Achteraf kun je zeggen dat het toezicht scherper had kunnen zijn. Er is niet keer op keer gevraagd: Waar zijn die jaarrekeningen? Dat komt mede door de overgang van de vereniging naar de stichting. Dat heeft twee jaar geduurd, waardoor er een soort vacuüm is ontstaan.” Bovendien was de raad van toezicht onderbezet. “Het was moeilijk om nieuwe leden te rekruteren. Een raad van toezicht is wat anders dan een feestcommissie. Ouders zijn betrokken genoeg, maar de verantwoordelijkheden die bij een toezichthouder horen, zien ze kennelijk niet zitten.”
Maar Noordijke vindt dat ook de Onderwijsinspectie die belast is met het externe financieel toezicht niet erg accuraat heeft gereageerd. “Van de inspectie heb ik nooit of te nimmer wat vernomen. Pas in de zomer van 2011 heeft de inspectie de school onder verscherpt financieel toezicht geplaatst. Dat was rijkelijk laat, terwijl de inspectie de jaarrekeningen had die wij niet hadden.”
“Het is onbestaanbaar dat er bij het ministerie van Onderwijs jaarrekeningen worden ingeleverd die de toezichthouders niet hebben gezien”, reageert Marc Spiering van de Onderwijsinspectie. “Een raad van toezicht moet jaarrekeningen goedkeuren, dat is een wettelijke taak. Ze hebben gewoon hun plicht verzaakt en gezien hun achtergrond weten deze toezichthouders dat dondersgoed.” En dat de inspectie pas in 2011 in actie kwam, is beslist niet waar. “Wij hebben naar aanleiding van de jaarrekening over 2008 een stevig gesprek gevoerd met de Regenboog. Dat vond pas in maart 2010 plaats omdat de jaarrekeningen consequent veel te laat werden ingeleverd. Naast de directeur waren er twee leden van de raad van toezicht aanwezig, die er zwijgend maar instemmend knikkend bij zaten.” Tijdens dat gesprek drong de inspectie aan op het maken van liquiditeitsprognoses, meerjarenbegrotingen en formatieplannen. “Die heeft de directeur, met wat vertraging, geleverd. De aanpak van de financiële problemen zag er best netjes uit. Er bleek een opgaande lijn uit”, stelt Spierings.

Hyperurgent
Er was dus geen aanleiding voor andere maatregelen, maar de inspectie hield wel een vinger aan de pols. “We hebben in mei 2011 om de conceptjaarcijfers over 2010 gevraagd, maar die hebben we nooit gekregen. Op 15 juli kwam er een telefoontje van de raad van toezicht over het ontslag van de directeur. Dat klonk hyperurgent. Er was sprake van schulden die tussen de 400.000 en 700.000 euro zouden liggen, bijna een jaaromzet. Dat betekende dat de school op dat moment al technisch failliet was.”
Spierings maakte deel uit van het crisisteam dat de financiële ontwikkelingen op de voet volgde. Interim-bestuurder Noordijke en de twee leden van de raad van toezicht kregen de opdracht een kostendekkende exploitatie op te stellen en een schoolbestuur te vinden dat de Regenboog zou willen overnemen. Tot frustratie van Spierings waren de toezichthouders nauwelijks tot actie te bewegen. “Het urgentiegevoel ontbrak volledig. Er kwam geen begin van een financieel doortimmerd beleid en er werden pas na weken stappen ondernomen om een fusiepartner te vinden.” De toezichthouders maakten zich volgens Spierings vooral zorgen over de hoofdelijke aansprakelijkheid voor de schulden. Intussen kwam er niet eens duidelijkheid over wie er op de loonlijst van de school stonden.
Noordijke vindt juist dat het ministerie van Onderwijs en de inspectie de Regenboog hebben laten vallen. “Eerst zijn mijn collega’s geschoffeerd. Ze kregen keer op keer te horen dat het toezicht had gefaald. Daarom wilden ze het bijltje erbij neergooien.” Vervolgens kwam het ministerie van Onderwijs de afspraken niet na, verklaart de interim-bestuurder. “Als we een sluitende begroting voor het nieuwe schooljaar zouden presenteren en ons zouden aansluiten bij een groter schoolbestuur, zou het ministerie ons helpen met het saneren van de schulden.” Er was een groot bestuur dat de Regenboog onder zijn hoede wilden nemen, maar niet inclusief schulden. Het ministerie van Onderwijs dacht wel aan een renteloze lening, maar van het kwijtschelden van schulden was geen sprake.
“Dat doet het ministerie van Onderwijs in principe niet”, stelt Spierings. “Dat zou een verkeerd signaal zijn. Faillissement voorkomen is niet het uitgangspunt van het beleid. Het gaat niet om de continuïteit van een school of schoolbestuur, maar om de continuïteit van het onderwijs. Voor schoolbesturen die in financiële problemen komen en tijdig aan de bel trekken, zijn er afhankelijk van de situatie mogelijkheden. Maar je kunt niet bij het ministerie aankloppen als je er al een potje van gemaakt hebt en verwachten dat de schulden worden weggepoetst. Daarmee zouden we wanbestuur uitlokken.”

{kader 1}

Onbehoorlijk bestuur

Bij een faillissement kunnen de verantwoordelijke bestuurders en toezichthouders aansprakelijk gesteld worden voor de schulden. Maar daarvoor moet eerst worden vastgesteld dat het faillissement te wijten is aan onbehoorlijk bestuur, zegt Mark Murris, assistent van de curator. Soms is dat eenvoudig. “Als de administratie niet voldoet aan de wettelijke eisen, is onbehoorlijk bestuur eigenlijk al aangetoond.” Het wordt lastiger als bestuurders economische redenen voor het faillissement aanvoeren. “Maar dat ligt bij een basisschool veel minder voor de hand.”
Welke bestuurders aansprakelijk zijn is onderdeel van het faillissementsonderzoek dat bij de Regenboog nog uitgevoerd moet worden. Daarbij wordt niet alleen het handelen van de zittende bestuurders tegen het licht gehouden. “Je kunt drie jaar terugkijken. Dus als een bestuurder zich vlak voor het faillissement uitschrijft, ontspringt hij de dans niet. Daarin heeft de wet voorzien.” In principe kan ook de rol van de interne en externe toezichthouders punt van onderzoek zijn: dus raad van toezicht, betrokken accountants en Onderwijsinspectie kunnen ook in het onderzoek betrokken worden.
Als wanbestuur is aangetoond, start de civiele procedure waarin de verantwoordelijk bestuurders en toezichthouders aansprakelijk worden gesteld. Maar alleen als de slagingskansen groot genoeg zijn. “Er moet bovendien wel verhaal te halen zijn. Als er geen geld is, heeft zo’n procedure weinig zin”, stelt Murris.
Het faillissementsonderzoek staat los van eventueel strafrechtelijk onderzoek. “Onbehoorlijk bestuur staat niet eens in het Wetboek van Strafrecht”, zegt Murris. “Maar curatoren doen wel aangifte als ze tijdens hun onderzoek strafbare feiten tegenkomen.” Daarbij gaat het dan om zaken als valsheid in geschrifte of bedrieglijke bankbreuk.
Strafrechtelijk onderzoek wordt in geval van faillissementen door de Fiod gedaan, de opsporingsdienst van het ministerie van Financiën. Eind januari deed de Fiod nog geen onderzoek naar strafbare feiten, maar dat betekent niet dat zo’n onderzoek er niet komt, meldt de Fiod-woordvoerder.

{kader 2}

Ouders als toezichthouder

Ouders en partners van leerkrachten die samen een school besturen - Willem van Dorssen had het in zijn loopbaan nog niet eerder meegemaakt. “En ik heb bij veel besturen gewerkt, ook bij éénpitters.” Zo’n bestuur vindt hij niet zakelijk genoeg. “Je moet toch een beetje afstand creëren. Wij hadden heel lieve, betrokken ouders, maar ze hadden wel een rare dubbele pet op. Je kunt als directeur toch geen functioneringsgesprek houden met de partner van je baas?” Het onprofessionele toezicht heeft een hoofdrol gespeeld bij het faillissement, denkt Van Dorssen. “Ik denk dat je het in de mallemolen van bureaucratie en lumpsum gewoon niet redt als éénpitter met zo’n vrijwilligersbestuur.”
Dat geluid hoort Simon Steen vaker, maar hij is het er niet mee eens. Steen is directeur van de Verenigde Bijzondere Scholen (VBS), de besturenorganisatie waar de Regenboog lid van was. Bij de VBS zijn 300 schoolbesturen met zo’n 500 scholen aangesloten. Veel éénpitters dus.
“Het faillissement van de Regenboog heeft niets te maken met het feit dat het een éénpitter was. Er zijn meer scholen met financiële problemen, ook bij grote schoolbesturen. Bovendien: 40 procent van de schoolbesturen in het primair onderwijs bestuurt maar één school. Die besturen bestaan meestal uit ouders en doen het vaak uitstekend. Ouders brengen betrokkenheid mee en dat is ook een bestuurlijke kwaliteit. Het is dus niet zo dat een éénpitter geen bestaansrecht meer heeft in deze tijd.”
De problemen van de Regenboog hadden meer te maken met de keuze voor het raad-van-toezichtmodel met een eenhoofdig college van bestuur, vindt Steen. “De raad van toezicht moet dan echt toezicht houden want er komt heel veel verantwoordelijkheid bij één persoon te liggen. Dan ben je heel kwetsbaar. Je moet dan harde afspraken maken over de informatievoorziening. Er moet een auditcommissie zijn die de uitgaven controleert, zodat er doorlopend zicht is op de financiële situatie. Die afspraken moet je ook op papier zetten. Dat vergt een zekere bestuurlijke schaal, die dit bestuur niet had. De Regenboog heeft een jas aangetrokken waar ze te klein voor was.”

{kader 3}

Touwtrekken om het schoolgebouw

Gemeenten zijn sinds 1997 verantwoordelijk voor de onderwijshuisvesting. Ze moeten alle scholen die door het ministerie van Onderwijs worden gesubsidieerd, onderdak bieden. Daarvoor krijgen ze jaarlijks zo’n 1,5 miljard euro van het rijk. Het gebouw in Maarsen waar de Regenboog gehuisvest was, is dus van de gemeente Stichtse Vecht, zo zegt onderwijswethouder Pieter de Groene. “In de Wet op het primair onderwijs staat dat een schoolbestuur eigendomsrechten heeft als gebruiker. Maar als de school ophoudt te bestaan, vervalt het eigendom aan de gemeente. Door het faillissement is dat het geval”, aldus De Groene.
Curator Alice van der Schee is echter van oordeel dat het schoolgebouw in de failliete boedel thuishoort. “Dat blijkt bijvoorbeeld uit het kadaster, daar staat het schoolbestuur als eigenaar genoemd”, verklaart haar assistent Mark Murris. “Ik weet dat er in de Wet op het primair onderwijs bepalingen staan waarop de gemeente Stichtse Vecht zich beroept, maar over de uitleg van die regels verschillen we van mening. Dat wordt onderwerp van procedures.”
Die procedures kunnen jaren in beslag nemen als beide partijen zich erin vastbijten. En daar is genoeg aanleiding voor. Alleen als de opbrengst van het schoolgebouw aan de curator toekomt, kunnen de schulden naar alle waarschijnlijkheid afgelost worden. De Belastingdienst heeft een vordering van 211.289 euro en krijgt voorrang als er schulden worden vereffend. De gemeente Stichtse Vecht vertegenwoordigt een ander maatschappelijk belang. Als de curator de procedures wint, heeft dat consequenties voor het eigendom van alle schoolgebouwen en die zijn bij elkaar waarschijnlijk enkele miljarden waard. De juridische messen worden dus geslepen.