Kabinetsplan zal vastlopen in bureaucratie en ruzie

In de Verenigde Staten worden – zonder duidelijk resultaat - honderden miljoenen uitgetrokken voor prestatiebonussen voor leraren. Premier Mark Rutte wil ook prestatieprikkels invoeren en trekt er 250 miljoen voor uit. Hij stapelt daarmee nieuw beleid op het Convenant Leerkracht. Een afspraak die nog niet eens volledig is ingevoerd en een veel effectievere aanpak lijkt om kwaliteit in het onderwijs te stimuleren.

Waarom zou je bonussen gaan uitdelen in het onderwijs, als dat beloningssysteem overduidelijk desastreus heeft uitgepakt in de financiële sector? Die vraag stelde econoom Joydeep Roy van het Economic Policy Institute bij het verschijnen van een kritische studie over prestatiebeloning waaraan hij meewerkte. Prestatiebeloning voor het onderwijs is namelijk helemaal in de mode in de Verenigde Staten. Tientallen schooldistricten zijn ermee aan het experimenteren.
Het onderwijsbeleid wordt in de Verenigde Staten overheerst door economen die verwachten met financiële prikkels beter onderwijs te kunnen realiseren. Hun doel is drieledig: de kwaliteit van de lessen moet omhoog, de resultaten van leerlingen beter en de uitstroom van leraren naar banen buiten het onderwijs omlaag. Het middel: bonussen voor goede leraren.
President Barack Obama steunt het idee en stopt 483 miljoen dollar in het onderwijs voor prestatiebeloning. Hij vindt dat leraren deels afgerekend moeten worden op basis van de toetsresultaten van hun leerlingen. ‘Het is tijd om goede leraren te belonen en te stoppen met excuses verzinnen voor de slechte’, zei Obama daarover. Soortgelijke woorden gebruikt premier Rutte om prestatiebeloning in het Nederlandse onderwijs te promoten.

Fervent aanhanger
In de verkiezingscampagnes hebben we de politieke partijen er nauwelijks over gehoord, maar van links tot rechts wilden ze fors investeren in prestatiebeloning, oplopend van honderd miljoen euro tot meer dan vierhonderd miljoen. Het is in het regeerakkoord uitgekomen op 250 miljoen waarmee Rutte ‘goede leraren beter wil belonen’. Het idee wordt sterk gestimuleerd door het Centraal Planbureau (CPB) - een fervent aanhanger van prestatiebeloning in het onderwijs - terwijl het bewijs voor positieve effecten op de schoolprestaties mager is. Zowel hier als in de Verenigde Staten.
In juni 2010 publiceerde Mathematica Policy Research bedroevende resultaten over het effect van twee jaar prestatiebeloning in Chicago. Ja, er is vooruitgang, maar precies diezelfde vooruitgang is ook zichtbaar op vergelijkbare scholen die niet meedoen. Nee, er zijn geen betere schoolprestaties bij taal en wiskunde dan op vergelijkbare scholen die geen prestatiebeloning kennen. Nee, er zijn niet minder leraren vertrokken naar een baan buiten het onderwijs dan op vergelijkbare scholen.
Het officiële evaluatierapport haast zich om deze tegenvaller te vergoelijken. Dat er geen positieve resultaten zijn gevonden van prestatiebeloning is nog geen bewijs dat het niet werkt, schrijven de onderzoekers, maar een gebrek aan bewijs. In de Washington Post leverde dat kritische commentaren op. ‘Hoe kan het dat onderwijsambtenaren zeggen dat zulke veranderingen veel tijd kosten, terwijl zij staten pushen om diezelfde hervormingen door te voeren? Hervormingen waarvan nu blijkt dat er geen wetenschappelijk bewijs voor succes is.’

Grillige patronen
Het salarissysteem in het Amerikaanse onderwijs kampt al decennia met twee problemen. In vergelijking met de markt wordt er slecht betaald en de flexibiliteit in de beloning op de meeste scholen is nul. Dat systeem moest voorkomen dat vrouwen en zwarten, zoals in andere delen van de arbeidsmarkt, een salarisachterstand zouden krijgen. Het neveneffect is dat carrière maken als leraar voor de klas onmogelijk is. Geen enkele extra inspanning of aanvullende opleiding wordt beloond. Of het nu gaat om voor- en tegenstanders van prestatiebeloning, beide kampen zijn ervan overtuigd dat het huidige salarissysteem daarom niet houdbaar is.
De voorstanders van individuele bonussen in de VS zagen hun gelijk bevestigd toen een klein experiment met zes scholen in Little Rock gelijk na het eerste jaar al vooruitgang gaf te zien. De overzichtsstudie The Future of Teacher Compensation van het Center for American Progress zette in 2007 alle initiatieven op een rij met een weinig vrolijke boodschap: eigenlijk zijn beloningssystemen op basis van testscores door grillige patronen nooit goed vast te stellen. De tegenstanders zien meer in een drietrapsraket: een leraar groeit – afhankelijk van beoordelingen – via een startersfunctie in twee stappen naar een seniorfunctie.
Ook aanvankelijke voorstanders van performance pay zetten inmiddels vraagtekens bij de experimenten. Kan het ook zijn dat de toch al betere scholen voor het beloningssysteem kiezen en toch al betere leraren trekken? Op een congres van het National Center on Performance Incentives op de Vanderbilt University (Nashville, Tennesse) leidde dat in maart 2008 tot behoorlijke consensus onder de wetenschappers. Professor James Guthrie van die universiteit zag bij zijn slottoespraak twee grote lijnen in al het beschikbare onderzoek. De meeste experimenten, zei Guthrie, meten de relatie tussen leerwinst en leraar vaak onjuist, oneerlijk of onvolledig. Daarnaast is het de vraag of gezien de ingewikkelde systemen en de kosten daarvan, prestatiebeloning door de extra bureaucratie niet meer kost dan het oplevert. Bovendien zijn het vooral coördinatoren, leadteachers en directeuren die de bonus opstrijken.

Keerpunt
Ver weg van het felle Amerikaanse debat is in Australië in alle rust het onderzoek over beloningsmodellen van leraren op een rij gezet. De studie Research on Performance Pay for Teachers concludeert dat de onaantrekkelijkheid van het leraarsberoep vooral samenhangt met het gebrek aan doorstroommogelijkheden naar hogere schalen en ontbrekende carrièreperspectieven. De verhouding tussen start en maximum is klein. Deze bedraagt in Australië bijvoorbeeld hoogstens 1,47 en kent net als in de VS geen beoordelingsmoment.
Nederland had tot voor kort dezelfde problemen. Zowel in basis- als voortgezet onderwijs was het te bereiken salaris laag in vergelijking tot de markt, omdat in het basisonderwijs LA het maximum was en in het voortgezet onderwijs de werkgevers nieuwe leraren maximaal LB toekenden. Daardoor liep ook het Nederlandse salarissysteem krakend en piepend vast. Vanwege onvoldoende carrièreperspectief lieten veel jongeren de educatieve sector links liggen. Het Convenant Leerkracht dat werkgevers, bonden en overheid in 2008 sloten, is overduidelijk een keerpunt. De afstand tussen het startsalaris en het te bereiken maximum werd vergroot door het perspectief op een hogere schaal te verbeteren, met daartussen echte carrièrestappen via de functiemix. De nieuwe schaal LB in basisonderwijs, meer LC en LD in het voortgezet onderwijs.
Leraren hoeven nu niet meer te vluchten in een managementfunctie om voor een hogere beloning in aanmerking te komen. Ze kunnen doorgaan met waar ze goed in zijn: lesgeven. De functiemix zorgt vervolgens voor echte carrièrestappen met sollicitaties, beoordeling en doorstroom naar een hogere schaal op basis van ervaring, opleiding en prestaties. Er zijn heldere afspraken over het percentage leraren dat kan doorstromen, zodat het geld niet onbenut blijft of weglekt naar functies buiten de klas. De Lerarenbeurs stimuleert tegelijkertijd docenten om hun eigen opleidingsniveau te verbeteren. Een ideale combinatie.
Nederland heeft daarmee het onderwijssalarissysteem gemoderniseerd op een manier waar veel landen een voorbeeld aan kunnen nemen. Zeg maar de Dutch approach.

Mager bewijs
Het is dan ook verrassend dat in zeven verkiezingsprogramma’s – PvdA, VVD, CDA, GroenLinks, D66, SGP en ChristenUnie - opeens honderden miljoenen werden uitgetrokken voor nieuwe vormen van prestatiebeloning, overigens zonder te beschrijven hoe dat zou moeten. Rutte, die zelf maatschappijleer geeft op een vmbo in Den Haag, nam het op in het regeerakkoord. De nieuwe premier laat ook niet na om ‘een betere beloning voor goede leraren’ als speerpunt te noemen en trekt er 250 miljoen voor uit.
Dat politieke modetrendje is niet zomaar tot stand gekomen, maar simpelweg omdat in het CPB-model dat de verkiezingsprogramma’s doorrekent op effectiviteit, prestatiebeloning extra punten oplevert. Het CPB baseert zich daarbij vooral op onderzoek van Victor Lavy in Israël naar experimenten met prestatiebeloning. Vanwege politieke omstandigheden werd het project met individuele bonussen uit 2001 al na een jaar voortijdig gestopt. Het teambeloningsproject dateert alweer uit 1995. Langdurig effect is niet onderzocht. Mager bewijs dus.
Desondanks concludeert het CPB in 2004: ‘Het experiment dat in Israël is uitgevoerd laat overtuigend zien dat de prestaties van leerlingen verbeteren. Dit suggereert dat toepassing van individuele prestatiebeloning in Nederland veelbelovend kan zijn.’ Daarmee belandt het op het lijstje van ‘kansrijke investeringen’ dat bij de doorrekening in verkiezingsprogramma’s punten opleveren. En komt prestatiebeloning zelfs in het regeerakkoord. Het Convenant Leerkracht is nog niet eens ten volle ingevoerd, of er komen alweer nieuwe prestatieprikkels overheen.
De gedachte van Rutte dat betere beloning voor goede leraren het onderwijs beter maakt, is op weinig gebaseerd. Eerder valt te verwachten dat invoering van welk systeem dan ook zal vastlopen in bureaucratie en ruzie over de methode.
Wat dat betreft is de aanpak van het Convenant Leerkracht effectiever om de doelen van beter onderwijs met beter opgeleide en beter betaalde leraren te halen. Die aanpak zou in deze kabinetsperiode versterkt moeten worden met een Actieplan Leerkracht 2.0, waarvoor de 250 miljoen van de prestatiebeloning goed gebruikt kunnen worden. Want er zijn nog wel wat problemen. Wat is het carrière- en salarisperspectief voor de jongeren die straks van de academische pabo afkomen? Hoe stoppen we de downgrading in het mbo, waar het opleidingsniveau van onderwijspersoneel voortdurend daalt? Moet er niet een beurs komen voor ondersteunend personeel voor aanvullende scholing? Omdat deze aanpak mikt op een combinatie van scholing, beoordeling en carrièreperspectieven, zal ze uiteindelijk effectiever zijn dan een prestatiebeloning die op Amerikaanse leest is geschoeid.

{noot}
Een uitgebreide versie van dit verhaal, met bronvermelding van de gebruikte studies over prestatiebeloning is te vinden op www.aob.nl

{grafieken
Verhouding tussen startsalaris en te behalen maximum

Australië 1,47
VS (gemiddeld) 1,53
New York 1,44
Houston 1,16
Los Angeles 1,72
Nederland basisonderwijs
vóór convenant 1,44
Nederland basisonderwijs na convenant 1,58
Nederland voortgezet onderwijs vóór convenant 1,52
Nederland voortgezet onderwijs na convenant 2,02

Bronnen: Research on Performance Pay (Australië), PayScale (VS), Convenant Leerkracht(Nederland)

{grafiek 2}

Voorgestelde investeringen verkiezingsprogramma’s politieke partijen in prestatiebeloning leraren

{regeerakkoord extra laten opvallen}

D66 420 miljoen
GroenLinks 380 miljoen
CDA 250 miljoen
VVD 250 miljoen
Regeerakkoord 250 miljoen
SGP 200 miljoen
PvdA 100 miljoen
ChristenUnie 100 miljoen

Bronnen: Centraal Planbureau en Regeerakkoord