- blad nr 13
- 5-9-2009
- auteur R. Sikkes
- Redactioneel
Tienduizend toezichthouders gezocht
In de kranten verschijnen tegenwoordig advertenties voor toezichthouders. Van zorginstellingen, scholen of woningbouwcoöperaties. Een nieuw verschijnsel, want tot nu toe kwamen de kandidaten uit het ons-kent-ons-circuit. Zo keek het Onderwijsblad een paar jaar geleden naar de functies van toezichthouders en zag dat hogescholen die vooral rekruteerden onder oud-politici, andere schoolbestuurders en plaatselijke grootondernemers. Hier en daar werd een verdwaalde jurist of econoom als toezichthouder aangesteld. Het was ook een mooie baan voor gepensioneerde bestuurders, die op die manier hun kennis nog konden inzetten voor de goede zaak.
Blijkbaar is het ons-kent-ons-reservoir opgedroogd nu je via een sollicitatieprocedure, vaak bij een ingehuurd wervings- en selectiebureau, binnen kan komen bij een raad van toezicht. Dat kan goed kloppen, want de vraag is groot. Vooral in basis- en voortgezet onderwijs groeit het aantal scholen dat werkt met een college van bestuur en een raad van toezicht razendsnel. Als alle 1600 schoolbesturen elk zes deeltijdtoezichthouders aanstellen hebben we er een slordige tienduizend nodig.
Het besturen van het onderwijs wordt daardoor ook steeds duurder, want waren vroeger onbetaalde vrijwilligers de baas in de schoolbesturen, nu krijgen de toezichthouders vaak een vergoeding. Gaan we uit van gemiddeld vijfduizend euro per toezichthouder – een lage schatting – dan nemen ze samen 50 miljoen mee.
Peanuts op het totaal van de onderwijsbegroting van ruim 30 miljard, maar wat is de kwaliteit van het toezicht? Geven die tienduizend toezichthouders de garantie dat zij onderwijsbestuurders effectief kunnen controleren? Dat onderwijsgeld wordt gebruikt waarvoor het bedoeld is? En wie houdt er eigenlijk toezicht op de toezichthouders?
Het hele bestuurlijke stelsel met bestuurders en raden van toezicht in de publieke sector is de afgelopen jaren flink uitgedijd, maar de kritiek neemt tegelijkertijd ook snel toe door een aantal incidenten.
Zo bezweek zorginstelling Philadelphia bijna na megalomane plannen van het bestuur met peperdure zorgcomplexen. En dat onder het toeziend oog van Eelco Brinkman, voorzitter van de raad van toezicht. Het faillissement van thuiszorginstelling Meavita betekent dat de organisatie na wanbeleid een miljoenenschuld achterlaat. Woningbouwcoöperatie Rochdale had een bestuurder die wel erg royaal naar zichzelf toerekende en bijvoorbeeld de aanschaf van een peperdure Maserati er bij de raad van toezicht doorkreeg. De kostbare aanschaf en verbouwing van het cruiseschip SS Rotterdam door Woonbron leverde felle debatten op of de overheid wel alert was geweest.
In beide sectoren gaat het om publieke diensten die voor een groot deel met publiek geld worden uitgevoerd. Je zou mogen verwachten dat de controle daarop streng is. Maar terugblikkend op deze zaken waar het volledig uit de hand is gelopen – onder het oog van de toezichthouders, de accountants en de overheden die dat alles weer controleren – kan je je afvragen of het bestuurlijke model wel voldoet.
Bedisselen
In het onderwijs zijn er nog geen grote drama’s geweest waarbij het voortbestaan van een instelling door wanbeheer van bestuurders en raad van toezicht aan de orde was. Maar gemor is er wel, bijvoorbeeld over de beloningen. Zo is er al jaren kritiek op de beloning van de bestuurders in het onderwijs, iets wat raad van toezicht en bestuur nu samen bedisselen. Instellingen die werkten met bonussen gaven helemaal geen inzicht in de bonusstructuur en de al dan niet geleverde prestaties. Het gevolg is dat er uiteindelijk een wet voor de topinkomens in de publieke sector komt die de uit de hand gelopen salarissen moet beteugelen.
Datzelfde zie je nu weer terug bij afvloeiingsregeling voor ex-bestuurders, zoals bij roc Friesland College waar afspraken tussen bestuur en toezichthouders zijn gemaakt die wel erg royaal zijn. Bij Fontys Hogescholen heeft de nieuwe collegevoorzitter ingegrepen na toenemende ontevredenheid onder studenten, medewerkers en toeleverende scholen, terwijl de raad van toezicht het beleid van zijn voorganger jarenlang ongemoeid liet. Kritiek is er ook nog op de rapportages, zo stelde de Algemene Rekenkamer* vast dat van alle publieke organisaties raden van toezicht in het onderwijs zich het slechtst verantwoorden in het jaarverslag.
Klein bier in vergelijking tot een faillissement van een thuiszorgreus als Meavita, maar wel symptomen van hetzelfde verschijnsel. Het grote probleem is namelijk dat er een zeer gesloten bestuurscultuur heerst. Een raad van toezicht (of raad van commissarissen) werft leden onder mensen met bestuurlijke ervaring. De raad van toezicht stelt het college van bestuur aan. De raad van toezicht is voor zijn informatievoorziening weer compleet afhankelijk van het college van bestuur. Zelden of nooit zoekt men contact met werknemers of medezeggenschapsraden, simpelweg omdat dat niet bij de taak hoort en men alleen de grote lijnen in de gaten houdt. Kritiek op het beleid van de kant van het personeel bereikt daarom nauwelijks de toezichthouders.
Precies daar zit het democratisch tekort van de huidige bestuursstructuur. In alle documenten over governance wordt duur gedaan over checks and balances, over macht en tegenmacht. In de alledaagse werkelijkheid vormt een raad van toezicht echter nauwelijks een tegenmacht. Recent onderzoek van de Tilburgse econoom Eddy Cardinaels onderschrijft dat nog eens: wanneer de raad van toezicht zwak is samengesteld profiteert de ziekenhuisbestuurder daarvan door een extra hoog salaris te claimen. Het model van bestuursvoorzitter en toezichthouders of commissarissen is overgenomen van het bedrijfsleven. Alleen is er daar wél een echte tegenmacht, namelijk de aandeelhouder. Die partij ontbreekt volkomen bij de steeds zelfstandiger scholen, zorginstellingen en woningbouwcoöperaties.
Machtsvacuüm
Je zou nog enige hoop hebben dat accountants die de jaarrekening moeten controleren, wonderlijke zaken opvallen. Ook dat blijkt zelden zo te zijn. En ten slotte is er nog de overheid die als controleur van kwaliteit en kosten de instellingen op de huid zou moeten zitten, maar ook daar komen de signalen laat binnen of wordt met gegevens over bijvoorbeeld bizarre contracten van collegevoorzitters of torenhoge vermogens bitter weinig gedaan.
Het antwoord op de wonderlijke machtsstructuur bij scholen en andere met publiek geld gefinancierde instellingen, is dat de toezichthouders zich verder moeten professionaliseren. Een geluid dat de Vereniging van Toezichthouders in Onderwijsinstellingen (VTOI) natuurlijk van de daken schreeuwt. Betere toezichthouders lossen alleen nog steeds niet het machtsprobleem op van toezichthouders en bestuurders die tot elkaar zijn veroordeeld bij adviezen, beleidsbeoordeling en de financiën. De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling is daarom vrij negatief over de constructie in het laatste rapport. Hij schrijft in Stem geven aan verankering** dat het intern toezicht ‘beperkingen kent die niet verholpen kunnen worden door verdere professionalisering: de raden kennen een spanningsvolle relatie tot hun stakeholders en er is geen toezicht op het toezicht.’ Volgens de raad is daardoor de legitimiteit van veel publieke organisaties afgebrokkeld: de burger heeft sinds de verzelfstandigingsoperaties en de nieuwe bestuursmodellen minder vertrouwen gekregen in ziekenhuizen, zorginstellingen, woningbouwcoöperaties en scholen. Maar ook de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling heeft geen echt alternatief.
Meer stem geven aan gebruikers - lees: ouders in het onderwijs - helpt misschien, maar wat is de positie dan van de professionals, het onderwijspersoneel?
Ondertussen zien we ook de overheid worstelen met het machtsvacuüm. Want minster Ronald Plasterk wordt erop aangesproken dat de topsalarissen in onderwijs en media te hoog liggen. De Tweede Kamer heeft een onderzoek gestart naar het faillissement van Maevita. Vanwege het wanbeleid van woningbouwcoöperaties – van de Maserati bij Rochdale tot de het SS Rotterdam bij Woonbron – roept de Kamer de minister van Volkshuisvesting op het matje. De deregulering terugdraaien gaat te ver, maar wat steeds duidelijker wordt, is dat de vrijwel onbegrensde vrijheid die het nieuwe bestuursmodel biedt aan banden moet worden gelegd. Niet met branchecodes, protocollen of convenanten. Voor de professionals in de publieke sector is het duidelijk, zo schreven Abvakabo-voorzitter Edith Snoeij en AOb-voorzitter Walter Dresscher*** in een opiniestuk dat in de regionale kranten verscheen. Deregulering is mooi, maar de overheid moet de regie over de publieke sector weer gaan voeren: ‘Een sterke publieke sector, menselijk georganiseerd, met professionele werknemers, is een belangrijke pijler onder een betrouwbare overheid en een stabiele en sociale markteconomie.’
{noten}
*)Algemene Rekenkamer: Verslagen van raden van toezicht vergeleken, februari 2009, te vinden op www.algemenerekenkamer.nl onder het thema openbaar bestuur, instellingen buiten het rijk
**)Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling: Stem geven aan verankering, augustus 2009, te vinden op www.adviesorgaan-rmo.nl
***)Edith Snoeij en Walter Dresscher: Overheid moet regie in zorg en bij onderwijs overnemen, augustus 2009, te vinden op www.aob.nl
{citaatjes}
@C1:‘Vroeger waren onbetaalde vrijwilligers de baas in de schoolbesturen, nu krijgen de toezichthouders vaak een vergoeding’
@C1:‘De burger heeft sinds de verzelfstandigingsoperaties en nieuwe bestuursmodellen minder vertrouwen gekregen in ziekenhuizen, zorginstellingen, woningbouwcoöperaties en scholen’