Chaos bij bonusfestival in Houston

Van krantenjongen tot miljonair. In de Amerikaanse droom worden prestaties beloond. Door de kritiek op de kwaliteit van het openbaar onderwijs beginnen allerlei staten met prestatiebeloning voor leraren. In de meeste gevallen ontaarden ze in een chaos en scheve blikken door onduidelijke toekenning van de bonussen. Wat wel lijkt te werken is premies voor leraren die zich bijscholen en ontwikkelen.

Betaal de beste leraren meer. In Houston wist de lokale overheid precies hoe zij het ging aanpakken. Op basis van testscores van leerlingen werd bepaald hoe goed leraren hun werk hadden gedaan. De beste 50 procent van de ranglijst van leraren kreeg een bonus, de beste 25 procent een driedubbele bonus. De rest niets. Alle bonussen van gemiddeld 2000 dollar tot 7000 dollar werden met naam en toenaam in de lokale kranten gepubliceerd.
Het hele systeem leidde in 2007 tot complete chaos. Om te beginnen bleek dat behalve een paar techneuten die het systeem hadden ontworpen, niemand begreep hoe het werkte. Aan leraren of ouders was niet uit te leggen hoe de ranglijst tot stand was gekomen. Op scholen was verbijstering over de verdeling, zowel bij degenen die in de prijzen waren gevallen, als bij degenen die het niet hadden getroffen. In sommige gevallen werden bedragen toegekend en later weer ingetrokken. Of men de foutief berekende bonus even terug wilde storten…
Volgens Gayle Fellon van de plaatselijke afdeling van de American Federation of Teachers kan het hele systeem zo in de prullenbak. “Het plan faalde door het ontbreken van iedere redelijk criterium voor prestatiebeloning.” Leraren wisten immers niet hoe zij werden beoordeeld waardoor ze hun prestaties niet konden verbeteren. Maar het allerergste was natuurlijk dat de toekenning van testscores aan een bepaalde leraar volkomen willekeurig leek te gebeuren.

Barstjes
Change is het toverwoord in de verkiezingen in de Verenigde Staten, ook in de onderwijspolitiek. Het land kampt met een groot lerarentekort door lage salarissen. Tel daarbij op de ontevredenheid over de kwaliteit van het openbaar onderwijs, dan wordt duidelijk dat prestatiebeloning voor leraren hoog op de politieke agenda’s staat. Bij alle partijen, bij alle presidentskandidaten. Dus zelfs bij de Democraten die in het onderwijs een stevige machtsbasis hebben.
Zo begon Hillary Clinton al over prestatiebeloning voor scholen op basis van hun prestaties, zeg maar een vorm van teambeloning. Barack Obama werd vorig jaar op een congres van de National Education Association uitgejouwd toen hij change aankondigde voor het salarissysteem. Prestaties van leraren zullen daar wat hem betreft een rol in spelen.
De aarzeling bij onderwijsbonden voor prestatiebeloning zijn groot. Het salarisgebouw voor leraren in de Verenigde Staten blinkt uit in simpelheid. Al in 1920 werd het single-salary-schedule ingevoerd, dat hoofdzakelijk werkt op basis van opleidingsniveau en het aantal jaren ervaring. Door leraren wordt het gezien als een erg objectief systeem, dat al bijna een eeuw lang niet discrimineert naar ras of sexe. Terwijl op de ‘normale’ arbeidsmarkt blanke mannen steevast royaal meer verdienen dan vrouwen en ‘zwarten’, is dat in het onderwijs nauwelijks aan de orde.
Het systeem heeft daarom als emancipatiemachine gewerkt, maar vertoont de laatste decennia barstjes nu de vraag naar hoger opgeleiden ook buiten het onderwijs razendsnel toeneemt. De concurrentie voor hoger opgeleiden is hevig en buiten het onderwijs worden inmiddels veel hogere salarissen betaald. In 1940 verdienden leraren 4 procent meer dan andere hoger opgeleiden, inmiddels krijgen mannen 60 procent minder en vrouwen 16 procent minder dan andere hoger opgeleiden.
Veel jonge academici beginnen daarom wel in het onderwijs, maar vertrekken een paar jaar later alsnog naar het bedrijfsleven. In de Verenigde Staten wordt de onderwijsarbeidsmarkt daarom vaak vergeleken met een lekkend zwembad: er is voldoende aanvoer, maar aan de onderkant zitten zoveel gaten dat er voortdurend te weinig mensen zijn. En ook in de Verenigde Staten duikt dan prestatiebeloning op als oplossing, terwijl dat volgens de critici niet terecht is. Met hoge prestatiebonussen voor enkelen maak je immers een carrière in een sector waar het salarisniveau structureel te laag ligt, niet opeens voor velen aantrekkelijk.
Toch kent volgens het rapport The future of teacher compensation van het Center for American Progress het huidige salarisgebouw beperkingen. Het duurt ook in de Verenigde Staten lang voordat leraren aan hun maximum zitten. Specialistische cursussen, kennis of bijzondere prestaties worden echter niet beloond, waardoor leraren ook niet worden gestimuleerd om zich bij te scholen of verder te ontwikkelen.
Ondertussen groeit de steun voor prestatiebeloning bij de bevolking. Deze wordt gevoed door de ontevredenheid over de vrij matige onderwijsprestaties. Als we leraren nu eens afrekenen op de resultaten van hun school of leerlingen, zo denken ook veel ouders, dan wordt het onderwijs vanzelf beter. Dat leidt tot ongelukken als in Houston, maar ook op andere plaatsen wordt driftig geëxperimenteerd met bonussen. In Tennessee wordt dat gedaan aan de hand van leerlingscores. Maar een econoom die daar onderzoek naar deed voor het Center for American Progress kwam tot de onthutsende conclusie dat de vertaling van de testscores in bonussen erg afhankelijk was van de berekeningswijze en grillige patronen vertoonde.
Dat werd ook nog eens in Alaska duidelijk waar vijfhonderd scholen 2,3 miljoen dollar aan bonussen konden verdelen. Volgens vakbondsman Bill Bjork uit Alaska is dat geld op basis van foute gegevens en keuzes verdeeld. Zo kwam het meeste terecht bij scholen met minder dan twintig kinderen omdat uit de statistieken deze scholen de beste vooruitgang met hun leerlingen hadden geboekt. Logisch, omdat uitschieters op zo’n kleine school harder aantikken. En daarnaast waren er scholen die in de prijzen vielen bij het bonussysteem, terwijl ze jarenlang onvoldoende presteerden volgens de strenge evaluaties van het achterstandsprogramma No child left behind.

Filantropie
Het kan ook anders. In North Carolina, de staat waar relatief goed wordt betaald en waar het tekort meevalt, mikt vooral op extra beloning op basis van opleiding. Leraren kunnen tot 12 procent meer verdienen als zij bepaalde certificaten halen. Een schoolvoorbeeld van hoe het wel kan, lijkt het succes van prestatiebeloning in Denver. Hoewel er misschien nauwelijks sprake is van prestatiebeloning – het is meer een mix van het belonen van aanvullende opleiding, arbeidsmarkttoeslagen en in de marge ook het laten meetellen van leerlingprestaties.
Het hele systeem in Denver begon al met een andere toon. Prestatiebeloning was niet een doel op zich, het uitgangspunt was kwaliteitsverbetering van de scholen. Het plan werd daarom ook niet aan de scholen opgelegd, maar in nauwe samenspraak met de plaatselijke vakbond ontwikkeld, waardoor er inspraak was van de werkvloer en er draagvlak ontstond. Met die elementen was het ook verkoopbaar aan de bevolking: u krijgt beter onderwijs voor uw kinderen, dat kost extra geld en daarom moeten de lokale belastingen iets omhoog als de bonussen worden uitgekeerd. Extra geld kwam er ook van een lokale filantropische stichting, de Rose Community Foundation. In totaal was er zo 25 miljoen dollar beschikbaar.
Vier jaar lang werd gewerkt aan het ontwerp van het systeem, dat verschillende elementen bevat. Zo kunnen leraren in tekortvakken en op scholen in achterstandsbuurten een toeslag krijgen. Het overgrote deel van het budget gaat echter naar bonussen voor leraren die een hoger diploma halen of een specialistische cursus hebben gevolgd. Ook kunnen bonussen verdiend worden via een interne opleiding, de professional development unit. Leraren moeten dan een studie maken van een methode om de leerlingprestaties te verbeteren, deze uitvoeren en daarover een presentatie geven.
Ten slotte komt er een echte prestatiebeloning om de hoek kijken, maar eentje die niet door computerprogramma’s en testscores wordt bepaald. In Denver spreken schoolhoofd en leraren samen af op welke punten de kwaliteit van het onderwijs en de leerlingprestaties verbeterd kunnen worden. Maar ook hoe dat beoordeeld gaat worden. Drie keer in het jaar wordt de voortgang besproken, waarbij de testscores wel een rol spelen, maar niet tot achter de komma een bonusbedrag opleveren. Als de vooraf afgesproken doelen zijn bereikt, krijgt de leraar zijn toelage. Als een school als geheel goed scoort, krijgen alle personeelsleden een extraatje.
Alles bij elkaar kan een leraar in Denver zo tussen de 10 en 30 procent meer gaan verdienen. Het gemiddelde basissalaris ligt op 34.000 dollar. Wie een hoger opleidingsniveau haalt kan er 3000 dollar bij krijgen, een interne opleiding kan bijna 700 dollar opleveren. Een goede evaluatie levert een beginner 350 dollar op, ervaren docenten krijgen na een positieve evaluatie drie jaar lang ruim 1000 dollar per jaar erbij. Als de school opvallend goed presteert komt er nog eens tussen de 1000 en 1600 dollar bij. De arbeidsmarkttoeslag voor achterstandsscholen bedraagt ruim 1000 dollar, net als de toeslag voor tekortvakken.
Volgens het rapport The future of teacher compensation valt er van Denver heel wat te leren. Wie overgaat tot prestatiebeloning moet dat in elk geval niet neerzetten als een managementinstrument en strafmaatregel voor slechte presterende leraren. Uitgangspunt moet zijn om de huidige leerlingprestaties op te krikken, waarin scholing van de docenten een hoofdrol speelt. Wat zeker niet werkt is een van boven af opgelegd systeem dat ook nog eens niet uit te leggen valt aan de ‘slachtoffers’. Er is extra budget nodig en tijd om het stelsel goed in te voeren. Steun van de werkvloer en de vakbond zijn de enige manier om een goed werkend systeem van prestatiebeloning op te zetten. Je zou bijna kunnen zeggen dat de maatregelen uit het Actieplan leerkracht – zwaar inzetten op scholing en opleiding als basis voor de beloning – daar al heel dicht bij in de buurt komt.
Inmiddels lijkt ook gedoodverfde presidentskandidaat Obama wat voorzichtiger te zijn geworden. Hij wil nog steeds wel een ‘innovatieve manier om leraren te belonen’ maar wel in samenspraak met docenten en niet ‘aan hen opgelegd’. Al blijft het prestatie-element wel bestaan in de korte uitleg op zijn site. ‘Als leraren constant excelleren in hun klas, moet dat beoordeeld en beloond worden.’

{kader 1}
Meer lezen over prestatiebeloning in de Verenigde Staten?
• The future of teacher compensation, Joan Baratz Snowden, Center for American Progress, november 2007, www.americanprogress.com
• Advancing pay for performance, Vaishali Honowar en Lynn Olson, Education Week Quality Counts 2008, www.edweek.org
• www.barackobama.com/issues/education/#teachers