- blad nr 3
- 10-2-2007
- auteur . Overige
- Redactioneel
In de salon zitten de managers, de leraar mag in het kleinste kamertje
“Rara, hoe kan dat?” Die vraag heeft Jan Drentje zich de afgelopen jaren vaak gesteld. Hij is al twintig jaar docent geschiedenis aan het roc Deltion College in Zwolle en de voorgangers daarvan. Als voorzitter van de medezeggenschapsraad maakte hij de fusie en het vervolg erop van dichtbij mee. “Destijds ging dertig procent op aan overhead”, vertelt hij. “De gedachte was dat dat na de fusie omlaag kon. Maar sindsdien zijn de overheadkosten alleen maar omhooggegaan. Tot mijn verbazing.”
De Zwolse docent, tegenwoordig afdelingsleider vavo, denkt zijn eigen vraag wel zo’n beetje te kunnen beantwoorden. Eén verklaring is dat de overheid steeds preciezer wil weten wat de roc’s met hun geld doen en dus steeds meer gegevens opeist, met alle administratieve rompslomp van dien. Een tweede is de professionalisering van veel werk dat binnen roc’s wordt verzet. “Vroeger ging alles hier houtje-touwtje. De conciërge bediende ook het stencilapparaat”, zegt Drentje. “Tegenwoordig hebben we een professionele drukkerij.”
Die professionalisering heeft zeker voordelen, betoogt Drentje, maar nadelen zijn er ook. “Het contact tussen ondersteunende diensten en de werkvloer is minder geworden”, zegt hij. “Vroeger wist je precies wie je voor welke klus moest hebben, als je iets nodig had, liep je er even heen. Maar die korte lijnen zijn verdwenen. De omgang tussen diensten en docenten is afstandelijker geworden. Docenten beginnen ook sneller te klagen als er iets misgaat, ook al komt dat doordat ze zelf een fout hebben gemaakt.”
Tegelijkertijd hebben die diensten de neiging voor zichzelf te gaan werken en de werkvloer uit het oog te verliezen, vervolgt Drentje. “Ze denken goed werk te doen. Maar docenten zien vooral groeiende bureaucratie en vragen zich af wat ze nu eigenlijk aan die ondersteunende diensten hebben.”
Top tien
Het beeld dat Drentje oproept, zullen veel mensen uit de bve-sector herkennen. Bureaucratie is sowieso een veelbesproken ergernis in het onderwijs. En beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie gelden als het meest gebureaucratiseerd van al. Klachten over ‘waterhoofden aan management’ en ‘al die regelbaantjes van bedenkelijk niveau’ (de citaten komen van het mbo-deel op de site van Beter Onderwijs Nederland) zijn waarschijnlijk in elke lerarenkamer op te tekenen. “Leraren zitten tegenwoordig in het kleinste kamertje van het onderwijshuis. In de salon zitten de vele managers, bestuurders, beleidsadviseurs en interne en externe deskundigen.”
Vreemd zijn deze klachten niet. Volgens de Onderwijsraad besteedt de bve-sector het meeste geld aan zaken die niet direct met het onderwijs te maken hebben (zie kader ‘Bureaucratie in cijfers’). Een verklaring daarvoor geeft de Onderwijsraad ook: de bve-sector heeft een ingewikkelde bestuursstructuur waarin meerdere overheidspartijen een rol spelen en ook het onderwijsaanbod is ingewikkeld, met meer dan zeshonderd opleidingen en verschillende leerlijnen.
Ook bestuurders in de sector zien het probleem. Zij stelden in 2005 een top tien op van bureaucratieveroorzakers. Boven aan de lijst stonden de regels rond beroepspraktijkvorming. Daarnaast vroegen de roc-bestuurders via die top tien onder andere aandacht voor allerlei verplichtingen rond bijvoorbeeld onderwijs- en examenreglement, het aanvragen van nieuwe opleidingen en de doorstroom vanuit het vmbo.
Afgelopen najaar kwam staatssecretaris Bruins van Onderwijs de roc’s tegemoet met een serie maatregelen die de sector een hoop tijd en gedoe gaat besparen en ook nog eens geld moet opleveren, zo’n dertien miljoen euro per jaar zelfs. Maar of de gemiddelde docent daar veel van gaat merken, is nog de vraag. Want Bruins’ maatregelen mikken vooral op een minder bureaucratische omgang tussen roc’s en overheid, terwijl veel docenten juist tegen bureaucratische rompslomp oplopen binnen de roc’s zelf.
Uren schrijven
Maar bureaucratie is een taai verschijnsel. Deltiondocent Drentje weet zo een-twee-drie niet wat eraan gedaan kan worden. “Zodra het college van bestuur zegt dat er bezuinigd moet worden op overhead, roept iedereen: Maar met welke taken moeten we dan ophouden?” De formulierenschrijverij kan aangepakt worden door die beter te automatiseren, voegt hij eraan toe. “We werken nu met logge administratieve software die niet op de werkpraktijk aansluit. Betere software kan de administratieve belasting verminderen. Maar verder?”
Misschien moeten docenten in de bve-sector er gewoon maar aan wennen. Dat is vrij vertaald de boodschap van Marc Veldhoven, bestuursvoorzitter van roc De Leijgraaf in Veghel en omstreken. Ja, zijn docenten moeten uren schrijven. En nee, dat vinden ze niet leuk. “Veel docenten reageren vanuit een oude reflex, alsof wij willen controleren of ze wel hard genoeg werken”, aldus Veldhoven. “Docenten willen gewoon hun werk doen, dat begrijp ik best. Daarom moet ik van elke handtekening, van elk cijfer dat ik van ze vraag, uitleggen waarvoor dat nodig is. Maar ik moet kunnen verantwoorden wat wij doen, ik moet kloppende facturen schrijven.”
Vroeger was dat niet nodig, erkent Veldhoven. Maar de wereld is veranderd. Ooit had de bve-sector te maken met één opdrachtgever en één opdracht: onderwijs geven. Tegenwoordig is de sector minder overzichtelijk. “We geven nu ook bedrijfscursussen, we doen aan kennistransfer en dergelijke. Docenten moeten beseffen dat ze in een complexe organisatie werken. En daar de lol van inzien. Hun werk is veel afwisselender geworden, ze hebben meer contact met de samenleving. Ervaren ze dat niet, ja, dan wordt het zwaar.”
Uit pure ergernis over alle verhalen over bureaucratie heeft Veldhoven ooit eens precies uitgerekend waar zijn roc het geld aan besteedt. Ruim tachtig procent bleek op te gaan aan onderwijs of zaken die daar rechtstreeks mee te maken hebben. Twaalf procent ging naar de financiële en onderwijsadministratie, onder meer om het ministerie alle vereiste gegevens te kunnen leveren.
Dat laatste percentage ziet Veldhoven niet snel dalen. Linksom of rechtsom zal een roc zich toch moeten verantwoorden, zegt hij, bij de overheid èn bij andere betrokken partijen. “Dat is in het bedrijfsleven niet anders.” Wel hoopt hij op overheidsregels die de roc’s meer ruimte bieden om die verantwoording zo op te zetten dat ze er zelf iets aan hebben. “Verantwoording moet gekoppeld worden aan de kwaliteit van het onderwijs. Daar wordt het onderwijs beter van èn het is goed voor het werkplezier van docenten.”
Loodgieters
Nog een stap verder gaat Leo Lenssen, oud-bestuurder van roc ASA en tegenwoordig lector maatschappelijk ondernemerschap aan de Hogeschool Inholland. Hij heeft wel begrip voor de onvrede van docenten over wat zij als bureaucratie ervaren en signaleert daarnaast een diepe kloof tussen het management van roc’s en de werkvloer. Maar hij plaatst die onvrede tegen de achtergrond van de nieuwe rol die docenten volgens hem moeten spelen. “Het wordt hoog tijd dat het gesprek daarover op gang komt.”
Zonder bureaucratie kan geen enkele organisatie overleven, steekt Lenssen van wal. “Ook een groot loodgietersbedrijf heeft meer mensen op kantoor dan onderweg. Maar in het onderwijs vinden we dat nog steeds vreemd. We zijn er niet aan gewend. Dat komt doordat de overhead in het onderwijs jarenlang in Den Haag heeft gezeten. Op school werd slechts uitgevoerd wat beleidsmakers in Den Haag bepaalden.”
Maar zo gaat het niet meer. Scholen zijn zelfstandig geworden, maken deels hun eigen beleid op het gebied van het onderwijs, de financiën, de huisvesting, het personeel enzovoorts. Daarbij spelen ze in op een omgeving die steeds meer en steeds ingewikkelder eisen stelt. Met het beleid is ook de overhead uit Den Haag meegekomen: de managers en stafafdelingen die dat beleid ontwikkelen.
Daar komt bij dat het onderwijs zelf veranderd is, gaat Lenssen door. De contacten met het bedrijfsleven bijvoorbeeld zijn veel intensiever en er zijn uiteraard mensen nodig die die contacten moeten onderhouden. “En als je vijf- of zesduizend computers hebt staan, kun je wel klagen dat er veel geld gaat naar een ict-afdeling in plaats van naar docenten voor de klas, maar dat heeft natuurlijk weinig met bureaucratie te maken.”
Kortom, de schoolorganisatie is de afgelopen jaren ingrijpend veranderd, stelt Lenssen. “En dat is bijna stiekem gegaan.” Daarmee komt hij aan het punt dat hij óók wil maken: er had een discussie gevoerd moeten worden over de vraag wat deze verandering betekent voor de docent. “Een school is niet langer een verzameling professionals met een conciërge en een directeur. Het is een moderne organisatie met een schoolleider die echt leiding geeft en van docenten verwacht dat ze het schoolbeleid helpen vormgeven. Wat er in het onderwijs gebeurt, wordt steeds meer bepaald door de school als organisatie, niet door de individuele docent.”
Lenssen noemt het “een misser van de eerste orde” dat schoolbestuurders deze discussie nooit zijn aangegaan. Mede daardoor is de kloof tussen management en docenten ontstaan, met een sfeer van verongelijktheid en verdachtmakingen – ‘ze nemen me mijn vak af’ – waarin ook de klachten over bureaucratie passen. Maar terug naar vroeger, naar een manager- en bureaucratievrij verleden kan niet, is Lenssens overtuiging. “Een docent kan niet meer de deur van zijn klas achter zich dichttrekken en zelf bepalen wat hij doet. Onderwijs is niet meer van de individuele docent, het is van de schoolorganisatie.”
{kader 1}
Bureaucratie in cijfers
Er moet een norm komen die paal en perk stelt aan de bureaucratie in het onderwijs. ‘Daar gaan we absoluut naar toe.’ Dat zei demissionair onderwijsminister Van der Hoeven een paar maanden geleden in het blad Christen Democratische Verkenningen. Hoe hoog die norm moet zijn? De minister denkt aan 10 tot 15 procent, het percentage dat basis- en voortgezet onderwijs uitgeven aan management en overhead. Volgens haar besteden het hoger onderwijs en de bve-sector daar dertig tot 35 procent van hun geld aan. ‘Dat moet afgelopen zijn’, stelde zij stoer.
Het middelbaar beroepsonderwijs lijkt inderdaad de meest verbureaucratiseerde sector in het onderwijs. Die twijfelachtige reputatie dankt de sector aan een rapport van de Onderwijsraad uit 2004. De raad had laten uitzoeken hoeveel geld er per onderwijssector naar zogeheten secundaire kosten gaat. De bve-sector kwam uit op maar liefst 39 procent, iets meer dan wetenschappelijk en hoger beroepsonderwijs en véél meer dan basis- en voortgezet onderwijs.
Maar de maat die de Onderwijsraad aanlegde, was nogal grof. ‘Secundair’ noemde de raad alles wat opging aan administratie, beheer en bestuur, maar daarnaast werden ook landelijke kosten voor bijvoorbeeld de bestuursdienst van het ministerie van Onderwijs, de inspectie en de studiefinanciering eronder gerekend. Daar zit vast een hoop bureaucratie bij, maar of deze rekenmethode de sector recht deed, is de vraag.
Sinds december jongstleden liggen er preciezere cijfers, verzameld door de accountants van PriceWaterhouseCoopers in opdracht van de Mbo-raad. Volgens de PWC’ers besteedt het middelbaar beroepsonderwijs driekwart van zijn geld aan personeel. Van dat personeelsgeld gaat ruim 70 procent naar onderwijspersoneel (docenten, instructeurs, begeleiders beroepspraktijkvorming en onderwijsassistenten).
En die andere 30 procent? Die valt zeker niet helemaal als ‘bureaucratie’ aan te merken. Zo’n 10 procent wordt besteed aan personeel dat het onderwijs direct ondersteunt, zoals coördinatoren en medewerkers deelnemersadministratie. Veertien procent gaat naar zaken als personeelsafdelingen, de salarisadministratie en conciërges. Directie en management ten slotte slokken 5 procent van de personeelsbudgetten op.
Even gesteld dat minister Van der Hoeven met ‘management en overhead’ de laatste twee categorieën bedoelt, dan zit het middelbaar beroepsonderwijs met zo’n 20 procent nog ruim boven de toekomstige bureaucratienorm van 10 à 15 procent die zij in gedachten heeft. Maar van 30 tot 35 procent bureaucratie lijkt in de bve-sector geen sprake te zijn.
Eén kleine kanttekening moet nog wel gemaakt worden. PWC beseft dat ook docenten wel eens taken hebben die meer met ondersteuning dan met onderwijs zelf te maken hebben. Dat gegeven is niet in de cijfers verwerkt.
[kader 2]
Niet van het kastje naar de muur
Standaardformulieren zijn onduidelijk, urenregistratie moet te gedetailleerd, aanvragen voor scholing lopen over te veel schijven en voor iets wat buiten het geijkte patroon valt, is geen ruimte. Dat zijn een paar van de klachten die het Koning Willem I College in Den Bosch een paar jaar geleden onder zijn medewerkers verzamelde. Daar was zelfs een speciaal meldpunt bureaucratie voor opgezet.
“We kregen een kleine vijftig reacties binnen op een totaal van 1500 medewerkers, dus dat viel mee”, zegt Ad Otten, medewerker planning & control van het Bossche roc en verantwoordelijk voor het meldpunt. “Niet alles waarvoor je een papiertje moet invullen, is bureaucratie”, vindt hij. “Het is ook een kwestie van cultuur. Stuur medewerkers niet van het kastje naar de muur, maar handel vragen zelf af.”
Het meldpunt leidt inmiddels een slapend bestaan en reden om het te wekken, ziet Otten niet. “We hebben destijds een rapport met aanbevelingen gemaakt. Ik zou eens moeten nagaan wat daarmee gebeurd is. Maar het is geen hot issue.”