- blad nr 20
- 20-11-2004
- auteur G. van der Mee
- Redactioneel
Gemeenten laten scholen verloederen
Voor goed, modern onderwijs is een héél ander schoolgebouw nodig, stellen de gemeente Den Haag en het ingenieursbureau DHV. Leerlingen én leraren zijn zo’n acht uur per dag op school. Docenten hebben dus een werkplek nodig, leerlingen moeten ruimtes hebben om zelfstandig te kunnen werken of met praktijkvakken bezig te zijn. Willen alle verouderde gebouwen in Den Haag opgeplust worden tot aantrekkelijke werkplekken, zo becijfert de nota De inspirerende school van afgelopen april, dan is daarvoor een investering nodig van tussen de 300 en 550 miljoen euro.
Dit is het vrolijke, optimistische geluid over onderwijshuisvesting die sinds 1997 in handen is van de gemeenten. Er bestaan echter veel kommervolle verhalen.
Neem Utrecht, waar alle scholen en besturen uit de stad vorige maand in de plaatselijke krant een paginagrote oproep doen aan de gemeente om nu toch eens eindelijk de verloedering van de schoolgebouwen te stoppen. ‘Laat scholen niet het kind van de rekening worden’, is het motto. Want al in 1999 waarschuwde de gemeentelijke dienst onderwijs de raad voor een jaarlijks tekort op onderhoud en huisvesting van 13 miljoen euro. Dat voor 2005 opnieuw een tekort wordt geaccepteerd van 9 miljoen euro levert dus massaal protest op.
Of kijk eens in het Friese Franeker en omgeving, waar alle 22 schoolgebouwen te klein, te oud of te bouwvallig zijn. De gemeente geeft volgens de onderwijscoalitie Franekeradeel nog niet de helft van de beschikbare 1,7 miljoen euro uit aan de scholen. Omdat een toezegging van extra investeringen onvoldoende was, werd eind september het stadhuis in Franeker bezet. Door leerlingen en leraren, om dan maar in opperste nood in de trouwzaal les te geven.
Actie kan helpen, zoals in Amersfoort. Ouders en scholen daar waren in 2003 het woud van noodlokalen in de stad meer dan zat. De actiegroep De basis is boos verzamelde voldoende handtekeningen voor een referendum, waarna de gemeente alsnog overstag ging en 3,5 miljoen euro uittrok voor verbetering van de scholen. Nog niet overal staan de nieuwe lokalen of noodlokalen eindelijk naast de eigen school, maar wel worden de problemen serieus aangepakt.
Bruidsschat
Sinds 1997 zijn gemeenten verantwoordelijk voor onderwijshuisvesting van basis- en voortgezet onderwijs. Zij kregen een enorme bruidsschat mee van het ministerie van Onderwijs. Dat maakte 770 miljoen euro over aan het gemeentefonds. De belofte was dat door de gemeenten ter plaatse een véél beter huisvestingsbeleid gevoerd kon worden dan door dat centralistische ministerie. Helaas is het er sindsdien niet met sprongen vooruit gegaan. In 2002 zou het totale huisvestingsbudget in het gemeentefonds inmiddels zijn opgelopen tot 1,23 miljard. Uit de Monitor decentralisatie onderwijshuisvesting blijkt echter dat acht van de tien gemeenten minder uitgeven aan schoolgebouwen dan ze krijgen. Ze snoepen tussen de twaalfduizend en 3,6 miljoen euro af van het geld dat volgens de rekenregeltjes aan de scholen toekomt. Nu mogen gemeenten dat ook, het gemeentefonds is een brede doeluitkering zoals dat en heet en mag ook opgemaakt worden aan de verbouwing van het stadhuis, een nieuwe rotonde of cultuur. Een totaalbedrag dat alle scholen samen mislopen is nauwelijks te becijferen, maar ligt ergens tussen de 40 en 130 miljoen euro. Daarbij vormen de grote steden een gunstige uitzondering; zij trekken juist extra geld uit voor huisvesting en onderhoud.
De financiering van de scholen is een warboel. Binnen de kortste keren raak je de draad kwijt. Een eenvoudige vraag als ‘wie is er verantwoordelijk voor het onderhoud en de bouw van een school’ levert een stortvloed aan instanties op. In een rapport (*) naar de situatie van de huisvesting in het primair onderwijs van Amsterdam wordt berekend dat bij één gebouw de directie verantwoordelijk is voor het kleine onderhoud, het schoolbestuur voor het grote onderhoud en het lokaal bestuur voor het onderhoud van de gymzaal, omdat deze als een bovenschoolse voorziening wordt beschouwd. De onderzoeker concludeert eufemistisch dat ‘(…)de professionele organisatie van het onderhoudsbeheer in sommige gevallen tot problemen leidt’.
Naast het spook van het achterstallig onderhoud dat rondwaart, is er nu ook het spook van de bureaucratie. Deregulering had minder regeltjes moeten opleveren, maar nu kan een gemiddeld schoolbestuur niet eens meer achterhalen waar hij recht op heeft. Gertjan van Midden, beleidsmedewerker van besturenorganisatie Vos/ABB, voert al jarenlang strijd met de gemeenten maar ziet geen vooruitgang. Omdat het geld voor huisvesting in het gemeentefonds wordt gestort kan een bestuur nog maar slecht nagaan waar het recht op heeft. Volgens Van Midden word je wel ongeveer gedwongen om de gehele gemeentebegroting door te spitten omdat de onderdelen van huisvesting bij allerlei verschillende posten zijn ondergebracht. “Wij hebben aan de hand van enkele factoren een rekenmodel gemaakt waardoor scholen zelf kunnen uitrekenen waar ze recht op hebben. Daarmee kunnen ze dan onderhandelen met de gemeente.”
Vervolgens valt het voor scholen nog niet mee om het geld los te krijgen. Neem Nijmegen, waar rectoren eind vorig jaar in een opiniestuk in De Gelderlander duidelijk maakten dat de gemeente geld overhield van het huisvestingsbudget. Het leidde tot twee vuistdikke onderzoeksrapporten die in opdracht van de gemeente werden gemaakt, met als conclusie dat in 2002 twee miljoen euro minder aan onderwijs werd uitgegeven dan de bedoeling was.
Sparen
Vos/ABB maakt zich grote zorgen over de nieuwe wet die nog niet is aangenomen door de Kamer, maar wel al volgend jaar moet ingaan. Het voortgezet onderwijs krijgt dan het geld voor het onderhoud aan de buitenkant van de scholen rechtstreeks van het rijk. Het is een goedbedoelde poging om het geld niet weg te laten vloeien in de gemeentekas, maar het pakt anders uit. Sommige gemeenten hebben immers jarenlang geen cent uitgegeven aan de schoolgebouwen. Zij mochten het geld sparen voor het onderhoud en hebben inmiddels een reserve van 512 miljoen euro. Dat geld dreigt nu voor een deel in een andere pot te verdwijnen als de scholen volgend jaar verantwoordelijk worden. Van Midden: “Dan draaien de scholen op voor het achterstallig onderhoud, maar zij kunnen dat niet betalen. De minister wil niets weten van een bindende overgangsregeling, besturen moeten het zelf maar regelen met de gemeenten.”
De bezuinigingswoede van de gemeenten slaat toe omdat er gekort wordt op het gemeentefonds. Van Midden: “De eigen financiële afwegingen zijn belangrijker dan de behoeften van het onderwijs.” Dat geldt ook voor de vernieuwingsgelden, 45 miljoen euro vanaf 2002, die onder meer bedoeld zijn voor het uitbreiden van het aantal klaslokalen. Gemeenten zouden daar uit eigen middelen 70 miljoen euro bijdoen. Uit eigen onderzoek van de besturenorganisaties bleek dat maar liefst de helft van de gemeenten niet van plan is iets met het geld te doen. Volgens Van Midden kun je als bestuur niet in beroep gaan tegen zo’n beslissing. “Dit is het budgetrecht van de gemeente, daar gaat de gemeenteraad over. Je kunt alleen in beroep gaan tegen een afwijzing van een aanvraag voor nieuwbouw of verbouwing. Het is in het geval van Utrecht, waar gedreigd wordt om al het onderhoud te schrappen, zo’n 7 miljoen, de vraag of de gemeente dan wel voldoet aan de zorgplicht die ze heeft. Dan zou je dus naar de rechter kunnen stappen.”
Grijs gebied
Met de overheveling van het huisvestingsgeld naar de gemeenten in 1997 bestond er de mogelijkheid om het geld door te sluizen naar de schoolbesturen zelf. In het vakjargon wordt dat ‘doordecentraliseren’ genoemd. Meer dan de helft van de gemeenten bleek hier echter niet toe bereid te zijn, en het was onduidelijk waar een schoolbestuur in beroep kon gaan.
Is dat niet dé oplossing, gewoon al het geld naar de scholen?
Van Midden: “Wij kennen steden waar dat heel goed gaat. Venray bijvoorbeeld, daar is voor het voortgezet onderwijs een meerjarenplan gemaakt. Maar er zijn ook voorbeelden waar het mis ging, zoals Haarlem en Waddinxveen, waar het overleg heel moeizaam werd en er onvoldoende geld werd gegeven. Dat komt natuurlijk ook omdat dat onderhoud zo raar georganiseerd is, sommige gemeenten gooien gewoon maar over de schutting wat ze kunnen missen.” Bij het primair onderwijs is de kennis nog onvoldoende om de financiële risico’s van de huisvestingsperikelen te dragen en voor het voortgezet onderwijs is het wikken en wegen wat het voordeligste uitpakt. “Er bestaat nu een heel grijs gebied waarbij het onduidelijk is wie waarvoor betalen moet. Je hebt natuurlijk de Londo-gelden voor het schoolmateriaal en onderhoud binnenkant, dat is zoals bekend ontoereikend”, vertelt Van Midden.
Vooralsnog ziet hij geen ideale situatie voor zich als het gaat om de doorsluizing van de huisvestingsgelden. “Je ziet nu aan die nieuwe wet waar het mis kan gaan. Zelf denk ik dat de gemeente wel de regie moet houden als het gaat om nieuwbouw en uitbreiding. Het mooiste zou zijn wanneer er in een overleg tussen besturen en gemeente een meerjarenplanning komt. Scholen moeten wel het recht hebben op het geld als ze dat willen. Daarnaast zal ook de huisvestingsverordening moeten veranderen, dat is een rigide keurslijf, dat alleen maar heel veel tijd kost.”
(*) ‘Reserves en voorzieningen huisvesting primair onderwijs Amsterdam’, Boelsma Ontwerp & Advies (BOA), juni 2004
Amsterdam: geld op de plank?
De grote steden vormen veelal een gunstige uitzondering; ze trekken juist extra geld uit voor het onderhoud en de huisvesting van scholen. Dat geldt ook voor de Amsterdam. Toch kwam de hoofdstad ongunstig in het nieuws omdat het geld alsmaar zou blijven liggen en er veel achterstallig onderhoud is. Volgens de Rekeningrapportage Stadsdeelfinanciën 2003 zou er in totaal 91 miljoen aan reserves zijn. De PvdA-fractie maakte voor de centrale stad een inventarisatie. Daar zou, van de 160 miljoen die de gemeenteraad vijf jaar geleden uittrok, nog vijftig miljoen niet zijn uitgegeven. Logisch dat een onderwijzeres het Onderwijsblad een brief schreef dat ze niet begreep waarom zij geen nieuwe tafels kon krijgen, terwijl er kennelijk zoveel geld bleef liggen.
Dick Jansen, portefeuillehouder Onderwijs van het stadsdeel Westerpark, wil het verhaal over de reserves graag de wereld uit helpen, echter: “hoe simpel je het ook uit wilt leggen, het blijft ingewikkeld. De stadsdelen hebben te maken met verschillende administraties. Ze zijn vaak bestuurder van het openbaar onderwijs, maar moeten ook het bijzonder onderwijs financieren. Alles bij elkaar zijn er vier verschillende administraties. Ik ben bang dat bij de rekeningrapportage de duvel en zijn oude moer bij elkaar zijn opgeteld.” Ook heeft hij twijfels over de betrouwbaarheid van het PvdA-rapport omdat het een telefonische steekproef was onder een klein aantal directeuren. Hij kan zich wel voorstellen dat ouders niet begrijpen waarom de wc’s stinken als ze tegelijkertijd horen dat er zoveel geld is. Jansen: “De Londo-gelden voor het onderhoud zijn gewoon te laag, de rijksvergoeding houdt bijvoorbeeld geen rekening met de situatie van een grote stad, alleen al voor de inbraakbeveiliging zijn de kosten veel hoger dan elders. Toch helpt het niet als wij daar zelf extra geld in steken, omdat wij dan weer geld moeten onttrekken aan de reserves voor nieuwbouw. Dat schiet niet op.”
Zorgen de dertien deelraden niet voor erg veel extra bureaucratie? Jansen: “Er moet veel afgestemd worden, dat is ons lot, maar het is zeker niet zo dat toen alles nog in handen was van de centrale stad, het beter liep.” De echte bureaucratie gaat volgens Jansen zitten in de ruimtelijke ordeningprocedures. Doordat buurtbewoners vaak bezwaar maken tegen de bouw van een school en procederen tot aan de Raad van State, kan het soms jaren duren voordat de eerste paal geslagen wordt. Het geld blijft dan wel gereserveerd. “Ik heb bijvoorbeeld nog onlangs 7 ton uit moeten geven om een oud schoolgebouw op te knappen dat eigenlijk allang vervangen had moet worden door nieuwbouw. Maar het nieuwe gebouw mocht niet omdat de Raad van State het bestemmingplan afwees.” Bureaucratie wordt volgens hem ook veroorzaakt door de complexe boekhoudvoorschriften van de overheid. “Ik zal niet te technisch worden, maar de administratie is zo ingewikkeld, die expertise is niet overal aanwezig. Daarbij moeten we elkaar helpen.” Jansen is ondanks alles optimistisch over de toekomst: “Over de hele linie gaat het goed. Ik verwacht dat er in de komende tien jaar minstens vijftig nieuwe scholen worden opgeleverd in Amsterdam.”