Een vijfde van de scholen wordt geleid door bovenschoolsmanagement

In hoog tempo ontstaat in het basisonderwijs een nieuwe tussenlaag van bovenschoolse managers. Eén op de vijf scholen heeft er al mee te maken. Er wordt veel van deze nieuwe directielaag verwacht. Zij zijn het die de grotere autonomie kunnen invullen en onderwijsvernieuwing kunnen stimuleren. Maar de bovenschoolse managers moeten uit de gewone formatiepot worden betaald. En leraren vrezen dat met de komst van deze Ronderwijsbaronnen1 de regels uit Zoetermeer worden ingewisseld voor nieuwe regels van de plaatselijke topmanager.

Algemeen directeur. Voorzitter van de centrale directie. Regiodirecteur. Clusterdirecteur. Beheerscoördinator. Onderwijskundig directeur. Allemaal namen voor een snel groeiend fenomeen: het bovenschoolse management in het basisonderwijs.
Vroeger zag de wereld er simpel en eenvoudig uit. Een school had een directeur, zelfs als het een eenmansschool was. En soms was er nog een plaatsvervangend directeur. Maar onder invloed van schaalvergroting, grotere autonomie en complexiteit van de regelgeving is in hoog tempo een nieuwe tussenlaag van bovenschoolse managers aan het ontstaan. Telde een onderzoek van het SCO-Kohnstamm-instituut vorig jaar 859 scholen die onder een bovenschoolse manager vielen, half mei verzamelden zich in zalencentrum Engels in Rotterdam 139 Ronderwijsbaronnen1 voor een congres van het procesmanagement primair onderwijs (pmpo), die in totaal 1390 scholen onder hun hoede hadden.
Nu heeft dus ten minste een of de vijf scholen al te maken met bovenschoolse managers. Het aantal scholen dat bovenschoolse managers bestieren, verschilt overigens hemelsbreed. Er zijn er die twee scholen aansturen, maar in Rotterdam meldde zich ook eentje die voor 39 scholen het management voert. Vaak is zo1n superdirecteur hoofd van een van de betrokken scholen geweest, maar steeds vaker wordt er buiten de deur gezocht en af en toe wordt er een headhunter ingeschakeld om een bovenschoolse manager te vinden.
De nieuwe managementslaag is ontstaan onder druk van verscheidene ontwikkelingen. Zo is er sprake van een snelle schaalvergrotingsoperatie onder bijzondere besturen. De afgelopen jaren zijn er 1500 schoolbesturen verdwenen. Anders dan een paar jaar geleden zijn er niet zoveel Reenpitters1 meer: één school met één bestuur waar iedereen iedereen kent. Zodra de besturen meer scholen tellen, lijkt de behoefte te groeien aan een professional die de zaak op onderwijskundig en beheersmatig terrein runt. Veel gemeenten hebben op hun beurt het openbaar onderwijs Rop afstand gezet1 en daarvoor een aparte stichting in het leven geroepen. Vaak ging dat gepaard met het aanstellen van een bovenschoolse manager.
De behoefte van besturen om een tussenlaag te creëren wordt nog eens extra gevoed door het idee dat scholen steeds autonomer worden. Zo1n bovenschoolse manager kan dan kijken hoe de scholen die grotere vrijheid kunnen benutten. Maar in de praktijk, zo viel in Rotterdam bij de deelnemers te beluisteren, komt daar nog niet veel van terecht. De bovenschoolse manager heeft zijn handen toch nog steeds erg vol aan de overvloedige regelgeving van ministerie, fondsen of gemeenten. En op het ogenblik is de werving van personeel topprioriteit nummer één.

Niet tevreden
Jozef Kok, procesmanager van het pmpo, vond dat de bovenschoolse manager de aangewezen persoon is om de nieuwe autonomie van het onderwijs gestalte te geven. Maar er zijn vele valkuilen. Want worden de bovenschoolse directeuren inderdaad Ronderwijsbaronnen1 die op lokaal niveau Zoetermeertje gaan spelen en voor alle aangesloten scholen weer een nieuw boekwerk regels gaan schrijven? 3Of gaan zij leiding geven aan de vernieuwing van het leren2, wat Kok een veel beter idee leek. 3Stellen zij de leerling centraal en proberen zij het onderwijsproces zo te sturen dat de leerling daar uiteindelijk baat bij heeft?2
Vorig jaar bekeek het SCO-Kohnstamm-instituut hoe de nieuwe tussenlaag van bovenschoolse directeuren functioneert. Gaat deze over onderwijs of beheer? Is er sprake van hiërarchie of zijn de afzonderlijke schooldirecteuren net zo machtig als de bovenschoolse manager? Echt juichend waren de conclusies niet.
Duidelijk werd dat de bovenschoolse manager meestal werkt als een soort algemeen directeur, die boven de afzonderlijke schooldirecteuren staat en zowel onderwijs als beheersmatige taken in zijn pakket heeft. Het ontwikkelen van personeelsbeleid bij de aangesloten scholen heeft prioriteit. Verder moet de bovenschoolse manager beheerstaken overnemen van schooldirecteuren, zodat die meer tijd overhouden voor hun werkelijke rol: het stimuleren van onderwijsverbeteringen.
Maar schooldirecteuren - en vaak ook leraren - blijken het nut van bovenschoolse managers nog helemaal niet te voelen. RDe verwachte taakverlichting voor schooldirecteuren op bepaalde terreinen is nog lang niet overal gerealiseerd1, zien de onderzoekers. In veel gevallen is bijvoorbeeld de adjunct alvast geschrapt, waardoor directeuren het gevoel hebben dat ze eerder meer dan minder moeten doen. Dat brengt ze tot de conclusie Rdat voor veel schooldirecteuren de meerwaarde van het bovenschoolse management nog niet duidelijk is1. Bovendien is er vaak gesteggel over de afstemming van taken. De schooldirecteuren zijn helemaal niet zo tevreden over de onderlinge afstemming van verantwoordelijkheden en bevoegdheden met hun nieuwe chef.

Stroperigheid
De onderzoekers kwamen nog een ander belangrijk knelpunt tegen: geld. Een enkel bestuur heeft er uit de beheerspot extra geld bijgedaan, maar voor de meeste scholen geldt dat ze een deel van hun personeelsformatie moeten inleveren om de kosten van de managers te dragen. Als de meerwaarde van die extra tussenlaag dan ook nog eens onduidelijk is, zit het bovenschoolse management in een slechte startpositie. Reden voor het SCO-Kohnstamm-instituut om te pleiten voor extra investeringen in het schoolmananagement.
Natuurlijk liggen er wel kansen voor de nieuwe tussenlaag - een goed personeelsbeleid, initiator van vernieuwingen - maar de komst van bovenschoolse managers wordt door de werkvloer onder de huidige omstandigheden niet echt toegejuicht. Veel zal afhangen van hun kwaliteit, betoogde Peter Sleegers, hoogleraar onderwijskunde te Nijmegen. Hij waarschuwde er voor dat de nieuwe tussenlaag van managers niet moet proberen om onderwijskundige ontwikkelingen van bovenaf op te leggen. 3Hoe maak je een effectieve school, dat is een belangrijke opdracht voor de bovenschoolse managers. De neiging bestaat om dat met een strikt planmatige aanpak te gaan doen. Een nieuwe structuur bedenken. Maar in het onderwijs hebben we daar geen behoefte aan. Beter onderwijs vraagt niet om restructuring, maar om reculturing. Want structureren is strijdig met de autonomie en professionaliteit van leraren en directeuren in de afzonderlijke locaties. Het gaat er om dat de bovenschoolse manager die teams zelf aan het leren moet krijgen. Een andere cultuur. Hij is degene die zelfsturende teams moet begeleiden. Dat vraagt wel om een planmatige analyse, maar veel minder om een planmatige aanpak van boven.2
De positie van de bovenschoolse manager - klem tussen het bestuur en de onder hem vallende scholen - is in dit tijdsgewricht van lerarentekorten bovendien geen makkelijke, meende Sleegers. 3Een bovenschoolse manager moet om kunnen gaan met verschillende problemen en dat vraagt nogal wat van ze. Velen klagen over de stroperigheid van de besluitvorming bij de scholen en het bestuur. Het kan wel een jaar duren voordat een beleidsstuk tot uitvoering kan worden gebracht. En op dit moment zien zij dat de personeelsproblematiek de onderwijskundige ontwikkeling van scholen - waar ze nu juist mee aan de slag willen - flink afremt.2