- blad nr 15
- 6-9-2003
- auteur . Overige
- Opinie
Kabinet zet winst achterstandsbleid op het spel
Het kabinet heeft een aantal beleidsvoornemens aangekondigd met ingrijpende gevolgen, niet alleen voor het onderwijs aan achterstandsgroepen maar ook voor de bestuurlijke verhoudingen op lokaal niveau. Gemeenten raken hun middelen voor het voeren van een lokaal onderwijsachterstandenbeleid kwijt. Het gemeentelijk budget wordt aan de schoolgebonden gewichtengelden toegevoegd en overgeheveld naar de schoolbesturen. De omvang van het totale onderwijsachterstandenbudget zal niet langer worden vastgesteld aan de hand van groepskenmerken (een laag opleidingsniveau van ouders en etniciteit), maar op basis van de feitelijke achterstand van leerlingen. En last but not least wordt er flink op het onderwijsachterstandenbeleid bezuinigd: 50 miljoen in 2003 en 100 miljoen (ongeveer twintig procent van het totale budget) in de daarop volgende jaren.
De rijksoverheid voert al vele decennia beleid om onderwijsachterstanden van kinderen uit kansarme milieus te verbeteren, aanvankelijk alleen voor kinderen uit autochtone achterstandsmilieus, later ook voor allochtone kinderen. Vanwege teleurstellende resultaten is het beleid in 1998 gedecentraliseerd naar de gemeenten. Door de besluitvorming naar het gemeentelijke niveau te verleggen zou er meer rekening kunnen worden gehouden met de lokale situatie en zou er meer samenhang en samenwerking kunnen worden gerealiseerd tussen het onderwijs op school en het aanbod aan buitenschoolse voorzieningen. Aan onderwijsachterstanden ligt immers vaak een bredere maatschappelijke problematiek ten grondslag die scholen niet alleen kunnen oplossen, maar die in samenwerking met andere instanties moet worden aangepakt.
Smeerolie
De afgelopen jaren hebben gemeenten geprobeerd vorm te geven aan hun regierol. Zowel gemeenten als schoolbesturen moesten daaraan wennen. Gemeenten hadden tijd nodig om zich op hun nieuwe taak in te stellen, het voorgeschreven overleg te organiseren en het vertrouwen te winnen van de schoolbesturen. Grotere gemeenten die al ervaring hadden met achterstandenbeleid en over meer middelen beschikken, slaagden daar in het algemeen beter in dan kleinere gemeenten. Schoolbestuurders uit het bijzonder onderwijs zijn van oudsher huiverig voor overheidsbemoeienis met het onderwijsbeleid op hun scholen. Ondanks alle spanningen als gevolg van de combinatie van een functionele (autonome scholen) en territoriale (regierol gemeente) aanpak, zijn er in veel gemeenten werkbare verhoudingen ontstaan: er is een gevoel van urgentie ten aanzien van de achterstandsproblematiek en ook een draagvlak om er gezamenlijk iets aan te doen. De regierol van gemeenten wordt, zo blijkt uit onderzoek*, vooral geaccepteerd indien de betrokken partijen vertrouwen hebben in de onpartijdigheid en deskundigheid van de gemeente en indien de gemeente bereid is zelf extra middelen aan het achterstandsbudget toe te voegen. Het gemeentelijk budget biedt in de praktijk de noodzakelijke smeerolie om de verschillende partners tot samenwerking te bewegen. De ontwikkeling van brede scholen is het meest zichtbare resultaat. Minder zichtbaar is de versterking van de samenhang tussen het onderwijsachterstandenbeleid en het lokale jeugdbeleid. Hoewel het onderwijsachterstandenbeleid zeker niet aan alle verwachting heeft voldaan, is er de afgelopen vijf jaar duidelijk vooruitgang geboekt.
Doelmatige inzet
De ambitieuze doelstellingen uit het landelijk beleidskader 2002-2006 zullen, mede als gevolg van de bezuinigingen, waarschijnlijk niet worden gerealiseerd. Schooloverstijgende ontwikkelingen als de brede school en de voor- en vroegschoolse educatie zullen als eerste stagneren en wellicht zelfs worden teruggedraaid. Ook schoolbesturen moeten de komende jaren formatie inleveren; daarbij krijgt het behoud van eigen docenten vermoedelijk prioriteit.
De gevolgen van de voorgenomen verlegging van geldstromen zijn misschien nog wel ingrijpender. Het gemeentelijk budget dat nu naar een paar honderd gemeenten gaat, zal verdeeld worden over een veelvoud aan schoolbesturen. Een versnippering van middelen die ten koste kan gaan van de effectiviteit, maar ook kan leiden tot een gerichtere inzet. Zonder eigen budget zullen gemeenten hun regierol niet langer kunnen waarmaken. Het ligt echter niet in de rede dat schoolbesturen zich nu opeens verantwoordelijk zullen gaan voelen voor maatschappelijke, schooloverstijgende problemen. Schoolbesturen richten zich in de regel uitsluitend op hun kerntaak: het bieden van kwalitatief goed onderwijs. Ervaringen met het onderwijskansenbeleid leren dat het beleidsvoerend vermogen van veel schoolbesturen nog te wensen overlaat. Hoe dan ook, de verdeling van verantwoordelijkheden zal de komende jaren opnieuw moeten worden vastgesteld.
Met de overdracht van het gemeentelijke budget aan de schoolbesturen verdwijnt ook de mogelijkheid om van rijkswege doelstellingen en prioriteiten aan gemeenten en scholen mee te geven. Bij de nieuwe opzet past geen landelijk beleidskader met meetbare doelstellingen en harde streefcijfers. Schoolbesturen en scholen krijgen de volledige vrijheid om hun (extra) achterstandsmiddelen naar eigen inzicht in te zetten. Het op groepen gerichte onderwijsachterstandenbeleid zal vermoedelijk plaatsmaken voor een zorgbeleid gericht op het individu. Een ontwikkeling die nog zal worden versterkt wanneer de extra middelen te zijner tijd op basis van feitelijk vastgestelde achterstanden zullen worden toegekend.
Alles overziende rijst de vraag wat nu eigenlijk de meerwaarde is van de nieuwe voornemens. Over de opgelegde bezuinigingen kan men van mening verschillen. Ze maken deel uit van een algemeen financieel-economisch beleid dat ook andere beleidsterreinen raakt. Ze richten ongetwijfeld schade aan, maar dwingen tegelijkertijd tot een zo doelmatig mogelijke inzet van middelen. De eliminatie van de gemeentelijke rol uit het onderwijsachterstandenbeleid valt moeilijker te begrijpen. In veel gemeenten is de afgelopen jaren een basis gelegd voor een minder vrijblijvende aanpak van de achterstandenproblematiek, met meer aandacht voor verbindingen tussen de aanpak op school en activiteiten en ondersteuning van instanties buiten de school. Die winst wordt nu op het spel gezet.
:*Monique Turkenburg: 'Het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid halverwege de eerste planperiode (1998-2002). Het beleidsproces in vijftien gemeenten'. Sociaal en cultureel planbureau, Den Haag (2003).