- blad nr 14
- 23-8-2003
- auteur . Overige
- Redactioneel
Nooit meer Zoetermeer
De muren van Paul van Maanens werkkamer hangen vol met papiertjes, volgeschreven door zijn medewerkers. Op de ene muur hangen gele papiertjes, met kreten over wat er goed gaat binnen de afdeling. 'Goede sfeer' staat er bijvoorbeeld, en 'gezelligheid'. En ook 'relevant werk', 'veranderbereidheid' en 'inhoudelijke professionaliteit'. Maar de muur ertegenover is voller. Op de groene papiertjes die daar zijn opgeplakt, staat wat er niét deugt aan de afdeling. En dat liegt er niet om. 'Bureaucratisch en detailgericht', 'naar binnen gekeerd', 'onhelder personeelsbeleid', 'gemis aan sturing' en 'weinig feedback' - het is maar een greep uit de klachten.
Van Maanen is directeur voortgezet onderwijs bij OCW. Hij is dat sinds begin dit jaar en is aangetreden met de bedoeling een frisse wind door de directie VO te laten waaien. Een dagje brainstormen met alle ruim zeventig medewerkers, afgelopen voorjaar, moest helpen de zaak in beweging te krijgen. De papiertjes op Van Maanens muren zijn de vrucht van die dag.
Uiteindelijk is het de directeur te doen om een andere relatie tussen zijn afdeling en het voortgezet onderwijs zelf. "De onderwijsinstellingen ervaren ons als bemoeizuchtig, ik wil dat men ons gaat ervaren als betrokken. We moeten op zoek naar een vertrouwensrelatie", zegt hij. "We moeten af van de gedachte dat OCW het onderwijs regelt. Dat kunnen we niet en hebben we ook nooit gekund. We moeten de instellingen in staat stellen zelf het onderwijs te regelen. Daarom moeten we onze oriëntatie buiten dit departement zoeken, de blik naar buiten richten."
De omslag die hij voor ogen heeft, vraagt een andere werkwijze van de ambtenaren op VO, weet Van Maanen. Daarom kijkt hij regelmatig naar de papiertjes op wat hij de 'klaagmuur' en de 'jubelmuur' noemt. Hij heeft daar zijn eigen gedachten bij. "Goede sfeer, prima. Maar dat hangt direct samen met de klacht over weinig feedback. Als je niet praat over wat er mis gaat, is het makkelijk om het gezellig te houden", zegt hij. En de klacht over gebrekkige sturing? Die duidt op een verkeerde taakopvatting. "Een ambtenaar moet een professional zijn. Hij moet geen sturing van boven verwachten, van zijn bewindslieden of zijn directeur. Hij moet buiten het departement sturing zoeken en met de ideeën die hij daar opdoet naar zijn bewindslieden gaan, om te vragen of die passen binnen hun politieke lijn. Veel ambtenaren zijn te afwachtend."
Late echo
Het prototype van de OCW-ambtenaar is tussen de 45 en 55 jaar oud, zit achter zijn bureau of vergadert. "Maar", zegt Simone Walvisch van de directie arbeidsmarkt en personeelsbeleid, "wij doen hier héél andere dingen dan men denkt." Ze houdt zich bezig met het beleid op het gebied van het lerarentekort. "Samen met de scholen bedenken we wat nog niet bedacht is, en dat is verre van saai." Nog zo'n vooroordeel waarover zij zich boos kan maken: OCW-ambtenaren hebben geen hart voor onderwijs. "Dat is zó kwetsend. Negentig procent van alle ambtenaren is het eens met het idee van Van der Hoeven dat ambtenaren af en toe voor de klas moeten staan. Dat zegt veel."
Toch moet er iets veranderen aan het ministerie, daarvan is de top van het departement heilig overtuigd. De kritiek van Paul van Maanen op de taakopvatting van veel ambtenaren is bijvoorbeeld een late echo van wat voormalig minister Hermans kort na zijn aantreden opmerkte: het ambtelijk apparaat is te volgzaam en daardoor niet in staat tot professionele advisering van zijn bewindslieden.
Maar er is meer aan de hand. Wie het weten wil, kan er meerdere rapporten van de Algemene Rekenkamer op naslaan. Het departement is goed in het maken van plannen, luidt de analyse in die rapporten. Maar zowel wat er aan die plannenmakerij voorafgaat als wat erop volgt, deugt niet. Er wordt over die plannen namelijk niet fatsoenlijk van tevoren overlegd met het onderwijsveld zelf. En vervolgens wordt ook aan de uitvoering van plannen te weinig zorg besteed. Ten slotte schort er het nodige aan het toezicht door OCW - zoals de hbo-fraude genadeloos aan het licht bracht. Signalen dat regels onduidelijk zijn en frauduleus worden toegepast, worden soms stelselmatig genegeerd.
Wat moet er dan veranderen? Allereerst moet de verhouding tussen het departement en het onderwijs anders; die moet minder worden bepaald door regels, maar tegelijkertijd moet het toezicht op de overblijvende regels verscherpt worden.
Maar er moet ook iets veranderen aan het departement zelf. Wat en hoe, daarover wordt op het ministerie al een jaar of vijf nagedacht. Eerst was er het project Sprong, bedoeld om boven tafel te krijgen wat er mis was aan de gang van zaken binnen het departement. Twee jaar geleden is Sprong opgevolgd door een nieuw project, Kwaliteitsslag. Uiteindelijk gaat het in KOCW - zoals Kwaliteitsslag naar goed ambtenarengebruik wordt afgekort - om beter beleid. Maar hoe precies, dat is niet duidelijk. De structuur van het departement verandert in elk geval nauwelijks: aan de top de zogeheten bestuursraad met de zes hoogste ambtenaren, daaronder 24 directies. De bestuursraad gaat wel meer 'sturen op hoofdlijnen': de directies krijgen meer autonomie op hun eigen terrein. En verder wemelt het in de KOCW-stukken van de 'strategische kaders', 'prestatie-indicatoren', 'managementafspraken', 'operationele doelen' en wat dies meer zij.
Gaat dat helpen? Onder OCW-ambtenaren lijkt daarover scepsis te bestaan. Tenslotte wordt er al jaren over reorganisaties gesproken, maar intussen veranderde er weinig. Het feit dat OCW dankzij twee kabinetten-Balkenende zestien procent moet bezuinigen, doet het enthousiasme ook geen goed. De ambtelijke top heeft in elk geval de ondernemingsraad tegen zich in het harnas gejaagd. Die vindt dat er nauwelijks overleg gevoerd wordt over de bezuinigingen en is daarom begin juli zelfs naar de rechter gestapt. En de ondernemingsraad staat niet alleen: volgens een peiling door de OR ziet de overgrote meerderheid van het OCW-personeel de ambtelijke top liefst vandaag nog opstappen. Weliswaar wordt de representativiteit van die peiling betwist, maar een goed teken is het niet.
Maar Henk Post, programmamanager KOCW, ziet het niet zo somber in. "Die bezuiniging maakt het nodig te bekijken of iedereen wel de goede dingen doet. Zo'n bemoeienis met je dagelijks werk vindt niemand leuk", zegt hij. "Maar ik denk dat veel medewerkers vooral het gepráát over de reorganisatie beu zijn. 'Laten we het nu eindelijk maar eens echt gaan doen', dat is de stemming die ik proef. Want intern hebben we dezelfde zwakte als extern: we zijn sterk in het maken van plannen, maar minder in het uitvoeren ervan."
Koersgevoel
Eén tastbare vrucht van de vernieuwingsdrang bij het departement is er wel: sinds een paar maanden bestaat de nieuwe directie algemene strategische en economische advisering. Het 'strategisch vermogen' van het ministerie kon beter, zegt ASEA-directeur Derk Reneman. "Er zijn nogal wat zaken die de afzonderlijke departementen overschrijden. Sociaal-culturele ontwikkelingen bijvoorbeeld, of de vraag hoeveel bevoegdheden gemeenten krijgen. In de interdepartementale werkgroepen die zich over zulke kabinetsbrede zaken bogen, was OCW vaak niet erg zichtbaar. We werden vaak niet eens uitgenodigd en daardoor liepen we achter de feiten aan."
Het clubje van Reneman is de opvolger van de directie strategische ondersteuning. Die hield zich bezig met onderwerpen die meerdere OCW-directies raken en schreef daar beleidsnota's over. Maar dat wil ASEA juist niet. Reneman: "Met beleidsnota's kom je vanzelf terecht in de waan van de dag. Wij willen geen plannen maken, maar op de rand van het departement gaan staan en lastige vragen stellen. Het gevaar is dan dat je onthecht raakt, dat je niet meer met de voeten in de klei staat. Maar als je het goed doet, draag je bij aan het koersgevoel van het departement en van de politieke top."
Reneman is - via een tussenstop bij Verkeer en Waterstaat - afkomstig uit de private sector, waar hij aan marktonderzoek deed. En jawel, dat was wennen. "Een overheidsmanager heeft heel weinig te zeggen over zijn budget en de mensen die hij aanneemt. Bij hoeveel mensen ik langs moet als ik iemand wil aannemen, dat wil je niet wéten. Een oerwoud aan regels!" Nog iets wat hem opviel: men vertrouwt bij OCW erg op cijfers. "In het bedrijfsleven is het heel gewoon dat een voorzitter van de raad van bestuur de werkvloer op gaat. Je moet gevoel krijgen voor de onderbuik."
Prototype
Wordt het wat met die Kwaliteitsslag? Aan Gerrit Veneboer is die vraag niet besteed. Veneboer lijkt in niets op het prototype OCW-ambtenaar, al was het alleen maar omdat hij voor in de dertig is. Hij werkt bij de directie beroepsonderwijs en volwasseneneducatie en is daar bezig met een nieuwe kwalificatiestructuur. Een bijzonder project, vertelt hij, want toen de bve-sector in 1999 met het advies kwam dat er een competentiegerichte nieuwe structuur nodig was, zei toenmalig minister Hermans niet: 'oké, gaan we doen', maar: 'werk het zelf maar uit'.
En daar is het veld nu al vier jaar mee bezig, want de betrokken partijen kunnen het slecht eens worden. Veneboer heeft al collega's bij zich over de vloer gehad van wie de handen jeukten. "Zie je wel, ze kunnen het niet, we moeten het toch zelf doen, zeggen ze dan. En dan maken ze even een schetsje voor me van hoe het zou moeten. Maar dat willen we dus niét. We willen het aan de partijen in de sector zelf overlaten. Dat is nieuw. Wij hebben zelf niets bedacht, wij zijn vooral bezig geweest de betrokken partijen bij elkaar aan tafel te krijgen."
Het ogenblik nadert overigens dat Veneboer zich toch aan z'n computer zal zetten om zelf de notitie over de kwalificatiestructuur te schrijven. "Tachtig procent van de betrokkenen is het eens over tachtig procent van de inhoud, verder komen de partijen onderling niet. Dan moet de politiek de knoop doorhakken over die laatste twintig procent. Dat kan nu ook, want er ligt genoeg materiaal uit het veld."
Geen prototype ambtenaar dus en al een paar jaar intensief bezig beleid te laten maken door het onderwijs zelf, maar toch is Veneboer bijzonder sceptisch over het project Kwaliteitsslag. "De bestuurscultuur moet anders, heet het", zegt hij. "Maar dé OCW-bestuurscultuur bestaat niet. Er zijn meerdere culturen, per directie verschillend. Heel belangrijk is die dikke middenlaag van directeuren en managementteams. Als het goed is, komen de politieke wensen van de minister door die laag heen terecht bij de mensen eronder. Via diezelfde laag moeten de signalen van de ambtenaren doorkomen bij de minister. Want ambtenaren weten het beste wat er gebeurt in het land, die hebben een web van contacten. Directeuren weten veel minder; als die een school bezoeken, spreken ze alleen het management."
Meer procedures dan inhoud
Han Leune was tot 2001 voorzitter van de Onderwijsraad. "Wat het ministerie verlaat aan regelgeving door de voordeur, komt via de achterdeur bij de scholen weer binnen. Met name de eisen van de inspectie zijn enorm uitgedijd. Maar het debat moet niet gaan over veel of weinig regels, maar over hoe de kwaliteit van het onderwijs verbeterd kan worden. Sommige overheidstaken vragen om deregulering, andere om regulering. Neem de pabo's, de situatie daar schreeuwt om kwaliteitseisen. Het ontbreekt binnen het ministerie aan onderwijskundige kennis; bestuurskundige kennis overheerst."
Weerstand
Roel in 't Veld is bestuurskundige en was in de jaren tachtig directeur-generaal hoger onderwijs in Zoetermeer. "Heel lang is het beleid overheerst door de wens dat het onderwijs overal in het land hetzelfde zou zijn. Die wens is nu minder dominant. Zo'n overgang vraagt een andere taakopvatting van het ambtelijk apparaat, en dat roept weerstand op. Daarnaast is het ook de politiek die steeds met nieuwe, rare regels komt. En vergeet de vakbeweging niet. De handelingsvrijheid van scholen wordt door cao's zeer beperkt."
Consultants regeren
Ankie Verlaan werkte op het ministerie, was voorzitter van het roc van Amsterdam en treedt binnenkort aan als bestuurslid van de Universiteit en Hogeschool van Amsterdam. "Het departement is naar binnen gekeerd en dat navelstaarderige heeft veel talent ertoe gebracht te vertrekken. Intussen zijn er grote aantallen consultants binnengehaald. Die regeren zo'n beetje het departement. Omdat het departement zelf zwak is, hebben andere departementen zoals Financiën te veel invloed. Men leidt aan het taskforce- en regiegroep-virus: die moeten dan maar beslissen."
Naar Assen
Wim van de Camp is CDA-Kamerlid en was jarenlang onderwijswoordvoerder van zijn fractie. "OCW is een prima ministerie. Er wordt altijd vreselijk tekeergegaan over de omvang, maar als je kijkt hoeveel geld er omgaat, dan valt het best mee. Andere ministeries zijn in verhouding veel groter. OCW heeft wel een imagoprobleem. Scholen zien het ministerie niet als bondgenoot. De houding is nu: het komt uit Zoetermeer dús het zal wel hinderlijk zijn. De praktijk van de school staat ver weg van de beleving van veel ambtenaren. Ik vraag me daarom af of de verhuizing naar Den Haag een goed signaal is. Misschien moet het ministerie wel naar Assen."
Visie vermorzeld
Mariëtte Hamer is sinds 1998 PvdA-Kamerlid. Daarvoor was ze hoofd strategisch beleid hbo op het ministerie. "Het ministerie is sterk in het bedenken van beleid, niet in het uitvoerbaar maken daarvan. Dat weet ik uit mijn eigen tijd: als hoofd beleid werd je hoog gewaardeerd, maar een hoofd uitvoering was een beetje een lulletje rozenwater. Zeker in de middenlagen van het departement werken mensen met onderwijskundig inzicht. Maar wat er aan visie is, wordt in mootjes gehakt en vermorzeld. Neem de beroepskolom vmbo/mbo/hbo, die wordt in drie directies uitgezet en van een samenhangende visie vind je niets meer terug."
Minder ambtenaren
Walter Dresscher is voorzitter van de AOb. "Veel beleid van het ministerie gaat over hoe leraren geacht worden hun werk te doen. Die bemoeienis is nergens voor nodig. Een simpel voorbeeld: de bevoegdheidseisen. Als leraar word je bevoegd door aan een lerarenopleiding te studeren; het ministerie controleert dat via de inspectie, die de kwaliteit van die opleidingen in de gaten houdt. Maar waarom laat je de controle op de beroepseisen niet over aan de beroepsgroep zelf, zoals dat bij artsen ook gebeurt? Als de overheid verder terugtreedt, kan ook OCW toe met veel minder ambtenaren."