- blad nr 5
- 1-5-2024
- auteur M. van Nieuwstadt
- Redactioneel
VN bekent kleur, nu Nederland nog
Geen armoede meer. Een einde aan de honger. Het zijn twee van de 17 doelstellingen die de Verenigde Naties in 2015 heeft opgesteld voor een duurzamere wereld in 2030. Die doelen halen, begint met het vertalen ervan in benchmarks. Benchmarks die worden omgezet in eisen waarop beleidsmakers en politici worden afgerekend.
Soms werkt dat mechanisme aardig. Met doelstelling 13 bijvoorbeeld: ‘Snelle actie om de klimaatverandering en de gevolgen ervan te bestrijden.’ De VN-eis om de wereld in het jaar 2100 met niet meer dan 1,5 graad te laten opwarmen ligt waarschijnlijk buiten bereik, maar de vertaling ervan in Europese benchmarks voor de uitstoot van broeikasgassen heeft toch strenge regels opgeleverd en miljardeninvesteringen in nieuwe technologie. Klimaattargets, voortvloeiend uit VN-doelen, hebben verandering aangejaagd. ‘Een raamwerk waaruit je niet kon ontsnappen’, zei Europees beleidsmaker Diederik Samsom in maart in de Volkskrant over de dynamiek die is ontstaan door de Green Deal.
Nieuwe focus
Zo’n sturend raamwerk is er niet voor het onderwijs, maar dat kan veranderen. ‘Goed onderwijs voor alle kinderen ter wereld’, luidt de vierde VN-duurzaamheidsdoelstelling. Als gangmaker voor verandering heeft die nog te weinig opgeleverd. Volgens de jongste VN-prognoses gaat in 2030 wereldwijd zo’n 5 procent van de kinderen niet naar school. Voor snellere progressie zijn heldere eisen nodig die beleidsmakers houvast geven. Daarom heeft de VN in februari van dit jaar zeven nieuwe indicatoren gelanceerd waarover lidstaten voortaan elke twee jaar gaan rapporteren.
Opvallend is dat de indicatoren specifiek zijn gericht op het werven en opleiden van leraren. Zoals de klimaatdoelen zijn vertaald naar targets voor broeikasgassen, zo wil de VN onderwijsdoelen halen door in te zetten op streefcijfers voor het aandeel gekwalificeerde leraren.
De nieuwe maatstaven komen bovenop de bestaande, algemenere indicatoren voor goed onderwijs (zie kader ‘Onderwijsdoelen VN zijn vrijblijvend’). Goed onderwijs voor elk kind blijft het doel, maar de weg erheen is nu ook vastgelegd: ‘Gekwalificeerde leraren macht geven in goed bestuurde onderwijssystemen.’
Goede raad die Nederland ter harte moet nemen, vindt AOb-bestuurder Jelmer Evers. “Het Nederlandse onderwijssysteem wordt juist slecht bestuurd. Door de decentralisering ligt de macht bij de schoolbesturen en niet bij de leraren, zoals de VN dat bepleit. Hun positie is juist almaar verder ondergraven.”
Grijs gebied
Op de zeven nieuwe leraar-georiënteerde VN-benchmarks komt Nederland er nog niet best vanaf. Op vijf van de zeven nieuwe doelstellingen leveren we überhaupt geen data aan. Zo zijn er geen Nederlandse VN-data over het percentage gekwalificeerde leraren op verschillende onderwijsniveaus zoals kleuterschool, basisschool en middelbare school.
In plaats van het aandeel bevoegde leraren registreert Nederland voor het vo het percentage bevoegde lessen: 86 procent in het schooljaar 2022/23, aldus de jongste Trendrapportage Arbeidsmarkt Leraren. De VN maakt onderscheid tussen getrainde en volledig bevoegde leraren. Nederland doet dat niet, maar dat wil niet zeggen dat hier geen grijs gebied bestaat.
Naast de categorie onbevoegd (4 procent) is een tussencategorie in het leven geroepen: lessen van leraren die ‘(nog) niet de bevoegdheid hebben deze lessen te geven maar dat wel mogen doen, bijvoorbeeld omdat zij daarvoor in opleiding zijn’ (10 procent). Onbenoembaar heet deze laatste categorie. “Onbenoembaar, die term kennen we ja, maar dat is voor mij gewoon onbevoegd”, zegt Evers. “Als we het probleem willen oplossen, moeten we een eerlijk verhaal durven te vertellen. Het helpt niet als de overheid een mist optrekt rondom de cijfers.”
In 2016 al vroeg de AOb toenmalig staatssecretaris Sander Dekker het percentage bevoegde leraren exact in kaart te brengen, zoals ook de VN bepleit. “De VO-raad zou dit organiseren, maar dat is niet gebeurd”, zegt Evers. “Natuurlijk is het goed dat we nu weten hoeveel onderwijsvacatures er zijn en ook het percentage bevoegd gegeven lessen is relevant, maar het is ook een riskante maatstaf. Stel, scholen schrappen lesuren Nederlands wegens het lerarentekort en dat zien wij in de praktijk gebeuren dan is dat niet zichtbaar in deze indicator. En je ziet daarin ook niet terug dat lessen uitvallen doordat er geen bevoegde docenten zijn.”
Minder gediplomeerden
In het primair onderwijs zijn het percentage bevoegd gegeven lessen en het aandeel onbevoegden allebei niet bekend. Om ‘gedeeltelijk inzicht te krijgen in de bevoegdheidssituatie’ zijn voor de Trendrapportage DUO-cijfers verzameld over de bevoegdheid van basisschoolleraren, geboren na 1970. Tussen 2018 en 2022 nam het percentage leraren dat voor de klas staat met het benodigde pabo-diploma af: van 96 naar 92 procent. Wereldwijd beschikt slechts 86 procent van de leraren in het primair onderwijs over een diploma, maar veel rijke landen scoren hierop in de VN-cijfers beter. In Zuid-Aziatische landen lag dit percentage in 2020 gemiddeld op 98.
Nieuwe benchmark
Voor de klassengrootte heeft de VN een nieuwe indicator ontwikkeld: het aantal leerlingen in verhouding tot het aantal leraren dat beschikt over de minimale vereiste kwalificaties. Deze ratio komt in de plaats van het aantal studenten per leraar, gekwalificeerd of niet. Ook hierover rapporteert Nederland niet aan de VN. Volgens DUO-cijfers lag het aantal leerlingen per leraar in het primair onderwijs in 2022 op 17,8. Geen slechte score in vergelijking met landen ten zuiden van de Sahara, waar de leerling-leraarratio kan oplopen tot 52. Maar ten opzichte van rijke landen met een gemiddelde van 15 leerlingen pakt de vergelijking ongunstig uit. Bovendien telt Nederland in zijn indicator niet alleen bevoegde leraren mee, maar alle leraren, zo bevestigt een
Ook over het percentage leraren dat het vak verlaat, verstrekt Nederland geen VN-data, al zijn die cijfers er wel. Volgens de Trendrapportage vertrekt jaarlijks 6,1 procent van de leraren uit het primair onderwijs, 7,7 procent uit het voortgezet onderwijs en 9,1 procent uit het mbo, exclusief overstappers tussen deze drie sectoren. Mondiaal ligt dit percentage voor het po en vo iets onder de 6 procent.
Nederland levert wel VN-data aan voor lerarensalarissen en bijscholing. Qua salarissen scoren we in de middenmoot, ver achter koplopers binnen Europa (Luxemburg, Portugal) en daarbuiten (Zuid-Afrika, Singapore, Colombia). Op professionele ontwikkeling scoort Nederland goed in het vo (98 procent is bijgeschoold in de afgelopen 12 maanden) en gemiddeld in het po (67 procent).
Oplossingen
Het idee van benchmarks is dat ze politici en beleidsmakers helpen om te leren van goede voorbeelden. Zonder vergelijkende data wordt dat lastig.
In Aziatische landen als China, Taiwan, Indonesië en Maleisië gaan hogere bevoegdheidspercentages samen met een hogere waardering voor leraren dan in de meeste Europese landen. Op de zogenoemde Global Teacher Status Index die de VN citeert is China koploper. Nederland staat onderaan de middenmoot. Het uitbannen van tijdelijke contracten en strengere opleidingseisen zijn volgens het VN-rapport een goed begin voor verbetering. “Simpelweg de opleidingseisen opschroeven van vandaag op morgen is onmogelijk”, zegt Evers. “Dat schrijft de VN ook, maar dat hoeft ook niet. In succesvolle onderwijslanden zoals China en Singapore zijn opleiding en onderzoek nauw verbonden met praktijk, zoals dat in Nederland voor artsen ook veel meer het geval is. Door de opleiding en het onderzoek bij de beroepsgroep zelf te beleggen en niet bij externe adviseurs, houden deze landen de status van het beroep hoog. Net als de VN denk ik dat dit de weg is die we op moeten gaan.”
{kader}
Lidstaten kiezen uit VN-onderwijsdoelen
Goed onderwijs voor alle kinderen in de wereld is een prachtig doel, maar zonder aandacht op de politieke agenda komt het niet dichterbij. Door de duurzaamheidsdoelen te vertalen naar meetbare indicatoren probeert de VN landen ter verantwoording te roepen. Dat gaat langzaam en met veel diplomatie.
In 2019, vier jaar na de historische duurzaamheids-top van 2015, stelden de VN-specialisten zeven onderwijsindicatoren vast die laten zien hoeveel kinderen er naar school gaan (1), hoeveel er jaarlijks uitvallen (2), hoe vaak zij hun opleiding afmaken (3), of er daarin grote verschillen bestaan tussen jongens en meisjes (4), wat het leesniveau is in verschillende landen (5), hoeveel leraren met een opleiding er zijn (6) en hoeveel geld er aan onderwijs wordt uitgegeven (7).
Vanaf eind 2022 is er nog een achtste ‘onderwijsdoel’ bijgekomen: het percentage scholen met snelle toegang tot het internet.
Omdat 2030 nog ver weg is, stelt de VN tussendoelen voor 2025. Landen worden voor deze categorieën ingedeeld naar de waarschijnlijkheid dat zij hun eind- en tussendoelen gaan halen. Sinds 2021 hebben landen bovendien de vrijheid om zelf onderwijsdoelen te kiezen.
Arme landen mogen lagere doelen stellen dan rijke. Zo proberen landen als Congo en Ethiopië het percentage kinderen dat niet naar school gaat terug te brengen, niet naar 0 maar naar minder dan 1 procent in 2030.
Nederland scoort net als veel andere rijke landen goed op graadmeters als onderwijsparticipatie en internetconnectiviteit. ‘Snelle progressie’, heet dat in VN-termen. Voor leesvaardigheid-scores baseert de VN zich waar mogelijk op Pisa-data. De kwalificaties voor Nederland op leesvaardigheid voor onderbouw basisschool, einde basisschool en onderbouw voortgezet onderwijs luiden ‘geen data’ en tweemaal ‘geen vooruitgang’.
Nederland voldoet aan de VN-eis van minimaal 4 procent voor de publieke uitgaven als percentage van het bruto nationaal product, maar niet aan de eis dat minimum 15 procent van de overheidsuitgaven aan onderwijs besteed zou moeten worden. De onderwijsinvesteringen die de VN aanbeveelt, liggen nog hoger dan dat op 6 en 20 procent maar hieraan voldoet geen enkel land.