- blad nr 5
- 1-5-2019
- auteur L. Douma
- Redactioneel
Lerarentekort maakt wassen neus van inspectietoezicht
Scholen die langer dan zeven weken achtereen een vierdaagse lesweek hebben. Ondersteuners die zelfstandig een groep draaien. Een onderbroken leerlijn doordat een groep is opgeheven. Van de Onderwijsinspectie mag het allemaal niet. Maar het gebeurt toch.
De overheid heeft wetten ingevoerd waarin staat aan welke minimumvoorwaarden een school moet voldoen, de bekostigingsvoorwaarden. De inspectie van het Onderwijs bewaakt namens de belastingbetaler de kwaliteit van het onderwijs. Zij treedt op als een school niet voldoet aan de bekostigingsvoorwaarden. De overheid kan een school financieel korten of de bekostiging zelfs helemaal beëindigen. Dat wil zeggen: in theorie. In de praktijk gebeurt dit nauwelijks. Nu het lerarentekort scholen dwingt tot onorthodoxe oplossingen, ligt de handhaving helemaal op haar gat.
“De buitengewone omstandigheden vragen erom niet tot handhaving over te gaan”, zegt Pieter Huisman, bijzonder hoogleraar onderwijsrecht aan de Erasmus School of Law en lid van de Onderwijsraad. “De gekozen lijn is er een van gedogen.”
Eind vorig jaar brachten het ministerie van Onderwijs en de inspectie de Handreiking lerarentekort basisonderwijs uit. Een document waarin uit de doeken wordt gedaan waar de rek zit en welke oplossingen zijn toegestaan wanneer een school worstelt met het lerarentekort. “Het is een prima overzicht van de mogelijkheden”, beschrijft vicevoorzitter Anko van Hoepen van de PO-raad het document. “Er staat in wat wel en niet mag, maar er wordt niet extra ruimte gegeven.” Daarin verschilt hij van mening met hoogleraar Huisman die de Handreiking opvat als nieuw beleid gedoogbeleid dus.
In het document staat bijvoorbeeld dat onderwijsondersteunend personeel of pabo-studenten niet zelfstandig instructie mogen geven, of langere tijd zelfstandig, zonder bevoegde leerkracht voor de klas mogen staan. Terwijl dat wel gebeurt. Tientallen onderwijsassistenten lieten in september vorig jaar bijvoorbeeld al op de AOb-facebookpagina weten met regelmaat alleen voor de klas te staan.
Ook staat er in de Handreiking dat voor de groepen 3 tot en met 8 per schooljaar maximaal zeven schoolweken van vier dagen ingeroosterd mogen worden. Terwijl het Diamant College in Groningen voor voortgezet speciaal onderwijs (vso valt ook onder de Handreiking, red.) bijvoorbeeld al langer op een rooster van vier lesdagen zit. ‘De Onderwijsinspectie weet ervan en is helder dat het maximaal zeven weken mag, maar nood breekt wet’, zei bestuursvoorzitter Leendert de Boom hierover op de AOb-site.
Recent werden een groep 8 in Leiden en een groep 7 in Haarlem opgeheven. De ‘minst wenselijke situatie’, volgens de inspectie. Hoewel de doorlopende leerlijn wordt onderbroken een bekostigingsvoorwaarde wordt het toch toegestaan.
Sanctie
“De inspectie moet meegaan met de tijd”, zegt Paul Zoontjens, bijzonder hoogleraar onderwijsrecht aan Tilburg University. “Als regels praktisch niet haalbaar zijn, kun je niet van scholen eisen daaraan te voldoen.”
“Normaliter zou de inspectie kunnen overgaan tot een bekostigingssanctionering”, legt Huisman van de Erasmus uit. Toen de Onderwijsinspectie zich nog druk maakte over de verplichte onderwijstijd, zo’n tien jaar geleden, ging ze over tot verscherpt toezicht op de scholen die niet aan de urennorm voldeden. In 2010 werden negen scholen die 75 uur of meer uren te weinig onderwijsactiviteiten aanboden, gekort op hun financiën. “Je moet de bekostigingsvoorwaarden zien als een betaling voor prestatie”, reageert onderwijsjurist Katinka Slump. “Lever je die prestatie niet, dan kan de school het ten onrechte ontvangen bedrag moeten terugbetalen. Niet meer dan normaal. Dat is geen sanctie.”
Wat haar betreft heeft de Onderwijsinspectie nog nooit een echte sanctie opgelegd en ze is ervan overtuigd dat dat nu ook niet zal gebeuren. “Ik heb het gevoel dat de inspectie überhaupt geen toezicht houdt. De inspectie blijft maar waarschuwen tegen rijden door rood licht, zonder die boete ooit eens uit te schrijven.”
Machteloos
“Het inspectietoezicht is zoals het altijd was”, zegt woordvoerder Bart van den Berg van de inspectie, maar hij bedoelt daarmee waarschijnlijk niet dat in het verleden nooit stevig is ingegrepen. “We doen ons ding als de situatie daarom vraagt.” Verder heeft de inspectie ‘niet de behoefte’ op dit onderwerp in te gaan.
“Er wordt in Nederland al heel snel naar de inspectie gewezen”, vindt Van Hoepen van de PO-raad. “Maar de inspectie heeft de wet als leidraad en houdt met de wet in de arm toezicht.”
“De toezichthouder is nu in feite machteloos”, zegt Zoontjens van Tilburg University. “Dus moet de politiek oplossingen bedenken.” Wel benadrukt hij dat de inspectie het aan de politiek moet melden als er wordt gehandeld in strijd met de wet en als de onderwijskwaliteit daardoor in het geding is, zoals ze ook doet in haar laatste onderwijsverslag De staat van het onderwijs.
Het onmogelijke
Een voorbeeld van een politieke oplossing is volgens Zoontjens het inkrimpen van de urennorm, een plan dat ook is geopperd door de PO-raad en de AOb. “In het onderwijs zie je heel Nederlands vaak dat de regels pas veranderen als de praktijk al is veranderd. De samenwerkingsschool, bijzonder en openbaar onderwijs samen, is daar een mooi voorbeeld van. Juridisch kon die school niet gesticht worden, maar op tal van plaatsen werd er gerommeld met de wet en bestond de samenwerkingsschool wel. En nu is het ook juridisch mogelijk gemaakt. Ik kan me voorstellen dat iets dergelijks gebeurt met de onderwijstijd.”
“Op een gegeven moment kan het de wal zijn die het schip keert”, denkt ook bijzonder hoogleraar Huisman. Hij vestigt zijn hoop echter op de ouders. Twintig jaar geleden stapte Karina Schaapman als eerste Nederlandse ouder naar de rechter omdat de school van haar zoon kwalitatief zwak onderwijs gaf. Uit een test bleek dat haar zoon geschikt was voor havo/vwo, maar de school had hem een achterstand doen oplopen en adviseerde vbo/mavo, de voorlopers van het vmbo. Daarop deed Schaapman haar zoon op bijles waarna hij wel naar het vwo kon. Bij de rechter wist ze een forse schadevergoeding te bemachtigen, omdat de school niet aan haar inspanningsverplichting had voldaan. “Zoiets kan nu ook gebeuren”, voorspelt Huisman. “In individuele gevallen kan de rechter de verantwoordelijkheid neerleggen bij het bevoegd gezag, bij de school.” Een groepje ouders in Zaanstad heeft al een handhavingsverzoek bij de leerplichtambtenaar neergelegd omdat hun kinderen sinds de kerstvakantie een vierdaagse lesweek hebben. ‘Door alle handhavingsverzoeken raakte het gemeentehuis in paniek. Zij moeten namelijk iets doen met die verzoeken’, vertelde ouder Jeroen de Glas in februari op de AOb-site. Een mooi signaal, vindt hoogleraar Huisman. “Maar naar de leerplichtambtenaar stappen heeft niet zoveel nut. Hij is er om ouders aan te spreken, niet scholen. Ouders moeten naar de rechter.”
In de Handreiking lerarentekort staat: ‘Uiteraard zijn het ministerie en de inspectie zich ervan bewust dat in deze tijden van krapte niemand aan het onmogelijke gehouden kan worden.’ Huisman: “Uiteindelijk is het de rechter, niet de inspectie, die bepaalt wat het onmogelijke is.”