De meester van de marktwerking

Het blijvende lerarentekort beschouwt minister Loek Hermans als het dieptepunt van zijn regeerperiode. Nog voor de verkiezingen komt hij met plannen om mensen uit het bedrijfsleven in deeltijd uit te lenen aan scholen. Het Onderwijsblad blikt terug en zet beelden, vragen en antwoorden over vier jaar Hermans in Zoetermeer op een rij. De bewindsman zelf irriteert zich het meest over de klacht dat hij heeft nagelaten om een meerjaren investeringsplan te maken. "Onterecht. Dat ligt er wel."

Nog een half jaar is Loek Hermans minister. Het echte regeren zit er een beetje op. De laatste begrotingsbehandeling is afgerond, de plannen uitgekristalliseerd, de verkiezingskoorts begint langzaamaan te stijgen. Het bindmiddel van Paars - het regeerakkoord - maakt plaats voor wat de afzonderlijke coalitiepartners onderscheidt. Tijd om de balans op te maken van vier jaar Hermans.
Afgelopen zomer vroeg Het Onderwijsblad een aantal opinieleiders uit de pedagogische provincie het oordeel over Hermans. Hun opvatting was vrij eensluidend: een verfrissende start, maar daarna toch weinig daadkrachtig. Want al sleepte hij honderden miljoenen extra binnen, dat prachtresultaat woog niet op tegen de nog sterker groeiende welvaart. Het onderwijs zelf verwachtte in de eindsprint naar de verkiezingen ook meer van Hermans. Als grootste tegenvaller wordt ervaren dat er - na allerlei aankondigingen - geen meerjaren investeringsplan op tafel ligt.

"Dat ligt er wel", zegt Hermans fel, licht geïrriteerd. "Ik heb keuzes gemaakt. Wie in de verkenningen en de begroting kijkt, kan precies zien waar nog investeringen nodig zijn in het onderwijs. Politieke partijen moeten alleen zelf aangeven waar zij de prioriteiten leggen. Ik vind de positie van de leraar belangrijk, ik vind ict belangrijk. Maar de knelpunten zijn volkomen duidelijk."

Maar uw investeringsplan overtuigt het onderwijs niet.
"Er heeft zich iets vastgezet in de koppen dat het niet voldoende is. Terwijl volkomen duidelijk is waar knelpunten liggen en wat dat kost. Wie dat weten wil, kan dat zo narekenen. Als Justitie een nota uitbrengt, vergelijkbaar met de mijne, dan heet dat meerjarenbeleid. En bij ons niet. Onterecht. Tsja, daar moeten we dan als bewindslieden op Onderwijs maar mee leren leven. Ik vind dat jammer. Het is niet reëel om tot in 2020 vast te leggen hoe de investeringen er uit moeten zien. En het hoeveel meer en waar wel of niet, is een kwestie van politieke prioriteiten van een nieuwe coalitie."

Uw partij, de VVD, heeft in het verkiezingsprogramma veel geld uitgetrokken voor lastenverlichting door de Onroerend Zaak Belasting (OZB) af te schaffen. Het grote publiek zegt wat anders. Liever investeren in onderwijs dan lastenverlichting, zo blijkt uit de Onderwijsmonitor. Waarom luistert uw partij daar niet naar?
"Het VVD-verkiezingsprogramma gaat uit van meer keuze voor de mensen zelf. Bij ons ligt daarnaast het accent op onderwijs, daar trekt de VVD meer geld voor uit dan voor zorg of veiligheid en meer dan de andere partijen."

Maar nog meer voor lastenverlichting.
"Dat betekent dat als de economie inzakt, wij ruimte hebben om de investeringen te handhaven. Ik zal er hard voor vechten dat de investering in onderwijs blijft. En als er wat af moet van onze plannen, zal dat toch van de lastenverlichting afgaan."

Hermans is de eerste minister die aan het einde van zijn regeerperiode niet wordt weggejouwd. Er heerst geen echte antistemming, maar echte fans van deze liberale onderwijsminister zijn er evenmin.
Onderwijsministers hebben allemaal hun eigen karakteristieke stokpaardjes die de een bezielen en de ander irriteren. Van Kemenade was de sociaal-democratische systeembouwer, met als hoofddoel de gelijkheid van kansen. Pais de predikant van de emancipatie, gelijkheid van vrouwen en mannen stond bij hem voorop. Deetman gold als aanjager van de autonomie, die als eerste meer vrijheid voor scholen op de agenda zette. Ritzen was de pedagoog van de performance, scholen moesten toch vooral laten zien hoe zij presteerden.
En Hermans? Misschien gaat hij wel de geschiedenis in als de meester van de marktwerking.

"Toen ik begon waren er vrienden die opbelden: minister van Onderwijs? Niet aan beginnen, a kiss of death. Je doet het nooit goed. Dat is waar en inherent aan portefeuilles als zorg, onderwijs en binnenlandse zaken. Als je wilt veranderen, dan gaat dat voor de buitenwacht altijd te traag. Dan weer heten veranderingen vaag. Maar misschien is het winst dat ik de eerste minister ben waar het onderwijs niet echt tegen is. Ik probeer om stap voor stap veranderingen er door te krijgen. Probeer de laatste mensen mee te krijgen bij veranderingen. Je moet een hele mammoetsector omzetten. Daar wil je een serie speedboten van maken, waarbij door de overheid wel de juiste kanaalbreedte is aangegeven."

Dat wordt een beetje James Bondachtig. Maar autonomie voor scholen, meer marktwerking in het onderwijs, is een constante in het tijdperk Hermans. Volgens een aantal recente publicaties kleven daar echter ook nadelen aan. De macht komt eerder bij onderwijsmanagers te liggen dan bij ouders. De kans op verdere schaalvergroting neemt toe. De selectie groeit. Verdere segregatie tussen zwarte en witte scholen dreigt.
"De enige manier om het onderwijs weer bij de tijd te krijgen is toch het stimuleren van de eigen verantwoordelijkheid. Daar wil ik naar toe. De basis moet goed zijn, kwaliteit voor iedereen, toegankelijkheid, maar daarboven moet je als overheid niet van alles willen regelen. Het gaat vooral om meer variatie in de school en daarnaast ook om diversiteit tussen scholen."

Maar in Nieuw Zeeland is duidelijk geworden wat marktwerking voor gevolgen heeft: meer selectie, meer segregatie. 'Ons-soort-mensen-marktwerking'.
"Het zal de komende tijd erg gaan over welke taak de overheid precies heeft op onderwijsterrein. Wat moeten we centraal regelen? Een goed, publiek gefinancierd onderwijsbestel. Voor de overheid is het funderend onderwijs de belangrijkste taak. Daar moeten de meeste publieke middelen heen. Dat doen we nu al. De afgelopen jaren hebben we vooral extra geïnvesteerd in dat funderend onderwijs. En als ouders dan ergens geld voor over hebben, meer willen meebetalen, gaan we opeens zeggen dat er sprake is van tweedeling in het onderwijs. Je kan proberen alle private bijdragen te gaan tegenhouden. Terwijl ik liever heb dat ze dat aan onderwijs uitgeven dan aan een tweede of derde vakantie."

De Onderwijsraad is duidelijk: wees voorzichtig met marktwerking en eigen bijdragen in het onderwijs. Hbo-raad-voorzitter Frans Leijnse zegt: doe dat vooral in het hoger onderwijs, waar het privé-voordeel groot is. Hoge inkomens profiteren het meest van meer onderwijs.
"Inderdaad, wat nu als op school A alle ouders allemaal meer kunnen meebetalen en op school B niet. Dat schept ongelijkheid. Maar ons herverdelingsmechanisme tussen arm en rijk zit in het belastingstelsel. Dus ik denk dat je in de basisfinanciering de kracht moet zoeken. Er is al een beleid dat streeft naar gelijke kansen door ongelijke behandeling. De scholen met veel achterstandsouders krijgen al meer door de gewichtenregeling."

Hoogleraar bestuurskunde Roel in 't Veld zei in Het Onderwijsblad dat uw streven naar meer autonomie wordt gedwarsboomd door een Tweede Kamer die greep op het onderwijs wil houden. Waar?
"Als bewindslieden wilden wij inderdaad verschillende keren veel verder gaan dan de Tweede Kamer. Wat ons betreft was geld voor ict, voor de arbeidsmarktruimte, voor de klassenverkleining gewoon naar de scholen gegaan. Laat ze zelf keuzes maken. Van alle kanten kwam daar bezwaar tegen. Maar als een school nu zegt dat ze liever de klassenverkleiningsgelden in ict stopt, omdat ze verwacht dat daar meer rendement uit komt, zou ze dat wat mij betreft moeten doen.
"Het klimaat verandert wel. Bij de Wet onderwijs toezicht stel ik voor om dertig regelingen af te schaffen. De Tweede Kamer is daar nu 'blij geschrokken over'. Steeds weer zeiden mensen bij autonomie: de overheid gooit het onderwijsbeleid over de heg. Maar dat is niet zo. De stelselverantwoordelijkheid, de kwaliteit en de financiën blijven een zaak van de overheid."

Volgens de schrijvers van het boek 'De verplaatsing van de democratie' werkt het niet als de overheid èn sturing wil houden op hoofdlijnen èn de uitvoering uit handen geeft. Neem de cao. Er is centraal ruimte gemaakt om meer mensen in het voortgezet onderwijs in hogere schalen te zetten - dat is goed voor het aanzien van het beroep - maar als bonden daarover met werkgevers afspraken willen maken, lukt dat niet.
"Ik vind dat je oplossingen decentraal moet aanpakken. Er zijn scholen die wel meer schaal 12-functies maken en andere niet. Ik vind dat de werkgevers in het voortgezet onderwijs daar zelf keuzes in moeten maken. Ik begrijp wel dat de bonden liever afspraken maken, maar situaties kunnen verschillen. Je moet zo min mogelijk met uniforme maatregelen werken."

Bonussen bijvoorbeeld? De ene regio beter betalen dan de andere? Of leraren op achterstandsscholen?
"Misschien zijn er regio's waar je extra moet betalen, maar ik aarzel zeer. En als het gaat om achterstandsscholen, die krijgen al 1,9 maal zo veel. Plus het geld dat via de gemeenten naar achterstandsscholen gaat. Het probleem is dat er ook binnen de randstad plaatsen zijn waar het heel goed gaat en waar nauwelijks tekorten zijn. Moet je die scholen dan ook extra gaan bekostigen zodat ze een bonus kunnen betalen?
"Ik wil dat allemaal nog doordenken. Waar liggen de grenzen? Bij de grote stad? Bij een bepaalde buurt? Misschien belemmert dat weer de mobiliteit. Bovendien kom je dan voor de vraag of politie en zorg ook die kant op moeten, dus of je kabinetsbreed voor bonussen moet kiezen. De commissie Van Rijn heeft dat in zijn rapport over de arbeidsmarkt voor de overheid duidelijk niet gedaan. Kortom, er valt met mij best over te praten, maar ik zie op dit moment niet hoe dat verantwoord in te voeren is en welke effecten het echt heeft op de aantrekkingskracht van het beroep."

Nog even de feiten op een rij. Toen Hermans begon probeerden politieke partijen elkaar te overtroeven door een paar honderd miljoen meer in hun verkiezingsprogramma te zetten. Het werd uiteindelijk ruim zes miljard extra in vier jaar. Niet de volle mep valt aan de voortvarendheid van Hermans te danken. De klassenverkleining stond al op het lijstje van plannen van Paars I en de groei van leerlingen en studenten moest ook worden gefinancierd. Maar bijna twee miljard meer voor lonen en schoolbudgetten is een flinke opsteker voor het onderwijs.
Voor het gevoel van ouders, leraren en publiek zoals bekend nog steeds niet genoeg. De onderwijsinvesteringen blijven achterlopen bij de groeiende welvaart. Al lijkt het er wel op dat onderwijs net op het randje van de recessie, vlak voor het klimaat verandert, een royale cao heeft afgesloten die nog een jaar doorloopt.
Misschien dat in een ander tijdsgewricht dat allemaal voldoende was geweest om echt enthousiast terug te kijken op vier jaar Hermans. Alleen werd deze kabinetsperiode tegelijk met alle plussen overschaduwd door de doem van het lerarentekort. Bij zijn aantreden publiceerde Het Onderwijsblad de eerste ruwe prognoses. Toen waren het kille cijfers, nu kent iedereen op school de dagelijkse noodmaatregelen. Groeiende lesuitval in het voortgezet onderwijs, basisscholen waar assistenten en ouders klassen overnemen. Een inspectie die waarschuwt voor dalende kwaliteit. Hermans heeft het tekort niet kunnen temmen.

"Voor mij voelt het lerarentekort nog steeds als het lastigste punt in deze regeerperiode. Zonder twijfel het grootste probleem van het onderwijs. Het gekke is dat je daar een aantal jaren geleden niets over hoorde, het is eigenlijk vier jaar geleden begonnen. Maar het is niet alleen een onderwijsprobleem: het doet zich voor in alle sectoren. Toch heb ik een doorbraak weten te bereiken door de toegang tot het onderwijs te verbreden, bijvoorbeeld door de komst van zij-instromers mogelijk te maken."

Vakbonden pleiten voor een bovendepartementale taskforce, omdat onderwijs alleen de problemen niet kan oplossen.
"Prima natuurlijk dat de onderwijsbonden meedenken. Maar het hele kabinet voelt zich al verantwoordelijk en neemt allerlei maatregelen. Alle beetjes helpen en bij elkaar komen er wel een paar duizend mensen bij. De nota Van Rijn past daarin, dat ging al over meerdere departementen. Maar ik ben blij dat de bonden verder willen. Het verzilveren van de adv helpt om het tekort aan te pakken.
"Wat ik interessant vind als ik met leraren praat is toch dat veel zeggen: het salaris is niet zo van belang. We willen liever betere huisvesting. Ik vind het prima als de bonden dat met mij zouden willen afspreken: we gaan niet de loonachterstand inlopen, maar we gaan proberen om extra in de huisvesting te investeren."

U heeft nog vijf maanden te gaan. Is het lerarentekort iets waar u in die laatste tijd nog extra aandacht aan geeft?
"Er komen nog specifieke maatregelen voor het voortgezet onderwijs. Je moet kijken of het mogelijk is om mensen vanuit andere sectoren te interesseren voor een deeltijdbaan in het voortgezet onderwijs. Dat vraagt om een hele andere aanpak van de roosters. Het betekent bijvoorbeeld dat je een bepaald vak niet moet verspreiden over de week maar zo iemand van buiten een hele ochtend dat vak moet laten geven. Zo zijn er ook aan de universiteiten 2500 mensen per jaar die bezig zijn met promotieonderzoek. Dat loopt wel eens uit. Misschien is het mogelijk om hen in te zetten in het onderwijs en hun promotie te laten afronden.
"Maar dat moet wel goed worden georganiseerd. Als je dat twee jaar geleden had gedaan, had niemand daar belangstelling voor gehad, nu zien scholen de noodzaak. Stel je voor - en dat is met de zij-instroom al eerder gebeurd - dat er veel mensen les willen geven, maar dat er geen vacatures zijn, dan haal je alle enthousiasme weg. Wij komen met een plan voor de scholen in de vorm van een organisatorische aanpak. Hoe regel je het dat mensen die elders in dienst zijn, uitgeleend kunnen worden aan scholen. Roepen dat het moet is het grootste probleem niet. Het goed invoeren is het grootste probleem."

Onderwijs haalt minder vaak voorpagina

"Onderwijs staat nu weer op de politieke agenda", houdt staatssecretaris Karin Adelmund het journaille zo ongeveer op iedere persconferentie voor. Een mening die ze ondersteunt met bewijs. Volgens Adelmund is er in de media in deze regeringsperiode ook weer meer aandacht voor onderwijs dan voorheen. "U heeft deze grotere politieke aandacht voor onderwijs als journalisten zelf kunnen meemaken. Onderwijs rukt weer op, van de bijlagen naar pagina zeven. Van pagina zeven naar pagina drie en vandaar naar de voorpagina."

Samen staan we sterk, de staatssecretaris en het legertje onderwijsverslaggevers. Maar is dit politieke peptalk of heeft Paars II echt het onderwijs weer op de kaart gezet? De redactie van Het Onderwijsblad haalde de leggers van vijf kranten (Volkskrant/NRC/Trouw/Parool/Algemeen dagblad) onder het stof vandaan. Drie volle regeringsjaren van Paars I (Ritzen en Netelenbos) werden vergeleken met Paars II (Hermans en Adelmund). De cijfers geven steeds weer hoe vaak een bericht gemiddeld per jaar voorkwam in de hele krant of op de voorpagina.

Ritzen meest in het nieuws

Hele krant voorpagina
Ritzen meer dan 1000 92
Hermans 795 79
Netelenbos 548 34
Adelmund 501 53

De 'boeienkoning' Ritzen wist zich duidelijk het best op de voorgrond te dringen in de dagbladen. Hij werd veruit het vaakst genoemd en verscheen ook het meest op de voorpagina. De staatssecretarissen Netelenbos en Adelmund wedijveren met elkaar om de media-aandacht. Netelenbos wist zichzelf vaker in de kolommen binnenin terug te vinden, Adelmund stond vaker op de voorpagina. Die hoge score heeft ze vooral te danken aan de berichtgeving over de studiehuis-rel rond de jaarwisseling van 1999-2000.

Onderwijsnieuws op de voorpagina bij Paars II minder

Paars I 787
Paars II 695

Maar de bewering van Adelmund dat er meer aandacht is voor onderwijs wordt niet door de cijfers gestaafd. Integendeel: tijdens Paars II werd er gemiddeld genomen op de voorpagina's minder aandacht besteed aan onderwijs.

Maar belangstelling voor basis- en voortgezet onderwijs groeit

Paars I Paars II
basisonderwijs 46 72
voortgezet onderwijs 56 82
bve 22 13
hoger onderwijs 60 60

Wel is er een groot verschil tussen de verschillende onderwijssoorten. Tijdens Adelmund staan basis- en voorgezet onderwijs wel in het brandpunt van de belangstelling. Niet alleen wordt er in de hele krant vaker over deze twee sectoren geschreven, ze komen ook zichtbaar meer op de voorpagina's van de dagbladen en weten zelfs het hoger onderwijs te overtroeven.
Maar is dat nou de verdienste van Hermans en Adelmund dat deze twee sectoren zich in een groeiende belangstelling weten te verheugen of is er wat anders aan de hand? Als gekeken wordt waarover het gaat in de berichten is er uiteindelijk één factor die het meest bijdraagt aan de groei van nieuws over basis- en voortgezet onderwijs. Niet het overheidsbeleid, maar het personeelstekort op de scholen.

Lerarentekort veroorzaakt groeiende media-aandacht

Hele krant voorpagina
Paars I 6 1
Paars II 197 21

De punctualiteit van het onderwijs

Is het streven naar meer autonomie en marktgericht werken bij overheidsdiensten weer op z'n retour? Wat minister Netelenbos betreft lijkt het daar wel op: via de Raad van Commissarissen wil zij de directie van de Nederlandse Spoorwegen aanpakken. Want al is de NS geprivatiseerd, als de vertragingen oplopen, de reizigers massaal klagen, komt zo'n maatschappelijk probleem uiteindelijk toch weer bij de politiek terecht.
De worsteling van de overheid met de vraag: hoe leveren wij kwalitatief goede publieke diensten (zorg, vervoer, veiligheid en onderwijs) is het hoofdthema van twee boeken die onlangs bij De Balie verschenen. De verplaatsing van de democratie van Jelle van der Meer en Marcel Ham en De wraak van de publieke zaak van Pieter Hilhorst.
Het grootste probleem van het marktdenken bij de overheid is volgens Van der Meer en Ham dat uitvoering en controle eenvoudig te splitsen zijn. Kletskoek, stellen de auteurs. "Als de overheid de uitvoering van publieke diensten uit handen geeft, verliest ze de controle." Als scholen autonoom worden en worden afgerekend op hun prestaties, ligt het gevaar van meer selectie aan de poort op de loer. In Nieuw Zeeland, waar concurrentie in het onderwijs werd doorgevoerd, is dat ook gebeurd. Bovendien, zo stellen zij, komt de macht in handen van onderwijsmanagers en zeker niet bij de gebruikers, zoals in het politieke verhaal vaak wordt gesuggereerd. Nieuwe bureaucratie, schaalvergroting is dan meestal het gevolg.
Van der Meer en Ham pleiten voor het optuigen van een 'tegenmacht'. Ouderorganisaties, huurders, reizigers. Maar ook die groepen streven gevestigde belangen na. Een groot deel van de ouders voelt eigenlijk ook wel voor selectie aan de poort, dus de kans is groot dat we zo nog verder van huis komen als 'gelijkheid van onderwijskansen' bijvoorbeeld wel een politiek doel blijft. Tijd dus om op zoek te gaan naar 'nieuwe vormen van democratie', besluiten de auteurs, maar door het bij die vraag te laten, komen ze er niet echt uit.

Koudwatervrees
Net zo min als publicist Pieter Hilhorst in De wraak van de publieke zaak. Hij hakt in op de besluiteloosheid van het hedendaagse onderwijsbeleid en neemt als voorbeeld de onderwijs-ontwerpwedstrijd 'Denk mee met OcenW' van begin vorig jaar. 'Met hun prijsvraag suggereren Hermans en Adelmund dat het grootste probleem van het onderwijs ideeënarmoede is, terwijl in feite de verspreiding van inzichten problemen geeft.' Volgens hem heeft het ministerie nog koudwatervrees om afscheid te nemen van de constructieve onderwijspolitiek vol regels en verordeningen, terwijl ook het echt toestaan van autonomie nog niet is volgroeid. 'Het gevolg is dat het onderwijs in een soort niemandsland terecht is gekomen, waar wel plannen worden gemaakt, goede bedoelingen worden uitgewisseld en cijfers worden verzameld, maar het oordelen uitblijft.'
Scholen zijn in die nieuwe politiek van autonomie vooral 'vrij om hetzelfde te doen'. Autonomie en marktwerking leiden niet vanzelf tot meer efficiëntie en betere ideeën maar net zo vaak tot verspilling van tijd en geld. 'Vrijheid van scholen mag nooit een vrijbrief zijn', vindt Hilhorst. 'Regeren is achteruitzien, de politiek moet ook durven oordelen.' Maar een echte oplossingsrichting voor het conflict tussen 'markt en staat' heeft ook hij niet. Hilhorst heeft het over het democratiseren van de uitvoering - meer autonomie bij de overheidsdiensten - en ook weer over het organiseren van tegenmachten. Het blijft een beetje vaag: 'wat tegenwicht kan geen kwaad, het verkleint de kans op blinde vlekken'. Hij verwacht dat burgers in actie komen 'in tijdelijke kwesties rond enkelvoudige onderwerpen'.
Na lezing van beide boeken blijft er toch iets anders hangen. Misschien moet de politieke mix iets anders uitpakken - een tikketje minder maakbaarheid maar wel politieke verantwoordelijkheid, gecombineerd met een pietsie meer marktwerking als het gaat om de uitvoering. Want steeds opnieuw zal blijken dat de maatschappelijke kernproblemen bij de verantwoordelijke minister terechtkomen. Als de kwaliteit van het onderwijs door het lerarentekort net zo op scherp komt te staan als de 'punctualiteit' van de NS, zal het niet de autonome school zijn die onder vuur ligt, maar toch de minister in Zoetermeer.

Pieter Hilhorst: De wraak van de publieke zaak
De staat van het collectief deel 1
De Balie, Amsterdam 2001, € 13,39

Jelle van der Meer en Marcel Ham: De verplaatsing van de democratie
De staat van het collectief deel 2
De Balie, Amsterdam 2001, € 11,12