• blad nr 10
  • 3-6-2017
  • auteur A. Kersten 
  • Redactioneel

 

Te weinig zicht op geld voor zorgleerlingen

Het valt niet te achterhalen waar het geld voor passend onderwijs precies terecht komt en wat het leerlingen oplevert. De overheid stelt te weinig eisen aan de verantwoording. Meer urgentie bij minister Jet Bussemaker van Onderwijs is geboden, aldus de Algemene Rekenkamer in een alarmerend rapport.

Op de derde woensdag van mei houdt de Algemene Rekenkamer steevast het financiële beleid van de rijksoverheid tegen het licht. Zo ook dit jaar, maar toch was het anders dan anders. Het kabinet is demissionair en past op de winkel tot er een nieuwe coalitie aantreedt. En uitgerekend die woensdag was de Haagse politiek vooral druk met zichzelf. Het grootste deel van de dag stond namelijk in het teken van het Tweede Kamerdebat over het stuklopen van de eerste formatiepoging twee dagen ervoor.
Voor het onderwijs is het rapport dit jaar extra van belang. Opnieuw wijst de Algemene Rekenkamer op het gebrek aan zicht op de lumpsum, het onderwijsgeld dat instellingen vrij besteden. De Rekenkamer onderzocht specifiek de financiering van passend onderwijs, dat in augustus 2014 is ingevoerd. Daar gaat veel geld in om. In 2016 gaf het ministerie van Onderwijs 2,4 miljard euro uit voor extra ondersteuning van leerlingen in het primair en voortgezet onderwijs. Ruim twee miljard daarvan valt onder regie van de 152 samenwerkingsverbanden in beide sectoren.

Eisen
Er is vooralsnog weinig terechtgekomen van de door de minister beloofde transparantie over besteding en resultaten. De minister heeft dat zelf in de hand gewerkt door hierover te weinig concrete en eenduidige eisen aan samenwerkingsverbanden en schoolbesturen te stellen. “Aan de verantwoording moeten meer eisen gesteld worden”, betoogt Rekenkamer-collegelid Francine Giskes. “We constateren dat we niet kunnen vaststellen wat er met het geld gebeurt, terwijl dat wel de bedoeling was bij de invoering van passend onderwijs. We zeggen niet dat het geld verkeerd wordt besteed, maar ook niet dat het goed gaat. We weten het gewoonweg niet.”
De Rekenkamer constateert een hele serie manco’s en risico’s. De jaarverslagen van samenwerkingsverbanden en schoolbesturen bieden onvoldoende inzicht, mede doordat de regels voor de jaarstukken niet op passend onderwijs zijn afgestemd. Verslagen zijn niet goed vergelijkbaar doordat eenduidige richtlijnen ontbreken. “We zien dat er geld van samenwerkingsverbanden naar schoolbesturen gaat. Maar wat er vervolgens mee gebeurt, dat is slecht te volgen”, aldus Giskes.
Dat samenwerkingsverbanden en schoolbesturen verschillende bedragen opgeven, is volgens haar illustratief voor de administratieve warrigheid. Samenwerkingsverbanden rapporteren dat ze in 2014 en 2015 ruim 559 miljoen euro hebben doorbetaald aan schoolbesturen, terwijl die besturen zelf op 511 miljoen euro uitkomen. En volgens de jaarstukken van de samenwerkingsverbanden hebben ze in die periode 75 miljoen euro meer ontvangen dan het ministerie van Onderwijs zegt betaald te hebben. Waarschijnlijk een gevolg van verschillen in boekhoudkundige verwerking, vermoedt de Rekenkamer, maar zelfs dat valt niet met zekerheid te achterhalen.

Zorgbehoefte
Ook op de zorgbehoefte bij leerlingen in het reguliere onderwijs ontbreekt goed zicht. Terwijl de Tweede Kamer daar wel om heeft gevraagd. Giskes: “Er wordt onvoldoende inzichtelijk gemaakt hoeveel kinderen passend onderwijs nodig hebben. Dat is heel basale informatie die beschikbaar zou moeten zijn. Er wordt op reguliere scholen geregistreerd hoeveel leerlingen extra ondersteuning krijgen, maar dat is nog niet hetzelfde. En die registratie rammelt behoorlijk.” De ‘zorgvinkjes’ in het Basisregister Onderwijs (Bron), voor leerlingen die extra ondersteuning krijgen, zijn volgens de Rekenkamer onbetrouwbaar. Dat komt omdat de registratie er soms bij inschiet en omdat er veel onduidelijkheid is over de criteria.
De herverdeling van het landelijke budget voor zware ondersteuning van cluster 3- en 4-leerlingen vraagt extra aandacht. Door deze ‘verevening’ moet de helft van de regio’s de komende jaren bezuinigen. Een op de vijf samenwerkingsverbanden raakt minstens twintig procent van de zware bekostiging kwijt, becijferde het Onderwijsblad twee nummers geleden. “We zien dat bij samenwerkingsverbanden met een sterke negatieve verevening het aandeel leerlingen in het regulier onderwijs wat sneller stijgt”, zegt Giskes, zonder er een waardeoordeel aan te koppelen. Het gevaar bestaat dat financiële overwegingen voorrang krijgen boven het belang van de leerling. Probleem is bovendien dat controle en inspraak binnen samenwerkingsverbanden, de checks and balances, ‘zwak ontwikkeld’ zijn. De Onderwijsinspectie wees hier eerder al op. Samenwerkingsverbanden worden bestuurd door de schoolbesturen in de regio. ‘De dubbele petten leiden ertoe, dat schoolbesturen het instellingsbelang zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van de leerling die extra ondersteuning nodig heeft’, aldus het rapport. Daarom adviseert de Rekenkamer nader onderzoek.

Niet geschrokken
In een reactie aan de Algemene Rekenkamer, bijgevoegd in het rapport, erkent demissionair minister Jet Bussemaker van Onderwijs dat de verantwoording beter moet. Een werkgroep buigt zich over de vraag hoe dat kan, schrijft ze. Verder wordt er gewerkt aan een wettelijke verplichting voor onderwijsorganisaties om hun jaarstukken openbaar te maken, maar het duurt twee jaar voordat die is ingevoerd. Er is ook een ‘dashboard’ in de maak waarmee samenwerkingsverbanden zich onderling kunnen vergelijken, maar dat is alleen voor de besturen toegankelijk. De Rekenkamer is er niet gerust op, meer urgentie is geboden. Giskes: “We constateren dat de minister niet heel erg geschrokken lijkt. Het is aan de Tweede Kamer om te bepalen wat ze met onze bevindingen doen en of ze genoegen nemen met de reactie van de minister.”
Het is niet voor het eerst dat de Algemene Rekenkamer waarschuwt voor het gebrekkige zicht op de lumpsum. Het rapport ‘Kunnen basisscholen passend onderwijs aan?’ signaleerde een jaar voor de invoering van passend onderwijs al financiële risico’s. Houd de bekostiging grondig tegen het licht, luidde het advies. In 2014 constateerde de Rekenkamer dat de Tweede Kamer geen grip had op de extra investeringen uit het Nationaal Onderwijsakkoord, terwijl daar wel specifieke doelen mee werden beoogd. Het geld is ‘zonder concrete bestemming’ toegevoegd aan de lumpsum en daardoor is onduidelijk hoe het door schoolbesturen is uitgeven. Op de vraag waar de 150 miljoen euro voor drieduizend extra banen in het basis- en voortgezet onderwijs aan is uitgegeven, reageerde staatssecretaris Dekker dat hij geen bonnetjes had. Langzaamaan groeide de irritatie in de Tweede Kamer over het mistige zicht op de lumpsum.
Een jaar geleden ontvouwden minister Bussemaker en staatssecretaris Dekker een serie mogelijkheden om de resultaten beter in beeld te krijgen. Maar, zo constateert de Rekenkamer nu: die verbetering is er nog niet. “Als we moedeloos zouden worden, dan was de Rekenkamer geen tweehonderd jaar geworden”, reageert collegelid Giskes. “Als schoolbesturen zich niet voldoende verantwoorden richting hun omgeving, lopen ze de kans dat politiek Den Haag een keer de teugels gaat aantrekken. We merken dat de Tweede Kamer hierin aan het zoeken is.”


AOb: Basiszorg vastleggen
Geld moet naar de klas, vindt de AOb. “De Rekenkamer bekritiseert de lumpsum-aanpak. De geldstromen zijn onduidelijk. Het is hoog tijd dat dat verandert”, aldus voorzitter Liesbeth Verheggen. De AOb wil dat wettelijk wordt vastgelegd welk niveau van ondersteuning iedere school leerlingen minimaal moet kunnen bieden, oftewel basiszorg. Nu kunnen er door de vrijheid van samenwerkingsverbanden grote verschillen bestaan. Voorzitter Liesbeth Verheggen: “Basiszorg geeft scholen, personeel en ouders duidelijkheid.”
De PO-raad wijst op de bezuinigingen bij een deel van de samenwerkingsverbanden doordat de overheidsbijdrage terugloopt. Leerlingen mogen daarvan niet de dupe worden. ‘De PO-raad ziet verder dat veel samenwerkingsverbanden nog zoeken naar hoe ze hun plannen voor passend onderwijs het beste kunnen omzetten in acties.’ De VO-raad herkent de ‘aandachtspunten’ rondom de verantwoording. ‘Om tot goede verantwoording te kunnen komen rond passend onderwijs een complexe stelselwijziging die slechts drie jaar geleden is ingevoerd heeft de sector vooral meer tijd nodig.’

Dit bericht delen:

© 2023 Onderwijsblad. Alle rechten voorbehouden
Het auteursrecht op de artikelen in dit archief berust bij het Onderwijsblad, columnisten of freelance-medewerkers. Het citeren van delen van artikelen is toegestaan, mits met bronvermelding. Volledige overname, herplaatsing of opname in andere publicaties is slechts toegestaan na overleg met de hoofdredacteur via onderwijsblad@aob.nl Indien het gaat om artikelen van freelancers zal hiervoor een bedrag in rekening worden gebracht.