- blad nr 5
- 8-3-2014
- auteur Y. van de Meent
- Redactioneel
Stille bezuinigingen op scholenbouw
Samenwerken, leren en creëren. De Werkplaats Kindergemeenschap in Bilthoven heeft de opvoedingsprincipes die Kees Boeke bij de oprichting van de school in 1926 formuleerde, nieuw leven in geblazen. Boeke vond dat volwassenen kinderen serieus moeten nemen. Zijn school werd een werkplaats waarin leerlingen (‘werkers’) en leraren (‘medewerkers’) op basis van gelijkheid werken aan een rechtvaardige en verdraagzame wereld.
Kennis en vaardigheden zijn in de Werkplaats-visie pas interessant als ze gebruikt worden om er iets nieuws mee te doen. Bij alle schoolse activiteiten wordt samengewerkt en wordt leren gevolgd door creëren, en creëren weer door leren. In het onderwijs is daarom veel aandacht voor creativiteit en expressie.
In de schoolgebouwen van de Werkplaats is nu ook volop ruimte voor die doe-kant van het leren. Eind februari werd een nieuw gebouw voor de groepen 5 tot met 8 van de basisschool in gebruik genomen. Die nieuwbouw brengt Boeke’s uitgangspunten weer dichterbij. De oude school uit de jaren zestig - met geschakelde klaslokalen aan een lange gang - is vervangen door een halfrond gebouw met open ruimtes waar leerlingen zelfstandig kunnen werken. Maar de nieuwbouw heeft ook hoeken en nissen waar leerkrachten met hun eigen leergroep kunnen werken.
Het voortgezet onderwijs heeft al sinds 2006 een nieuw gebouw zonder klaslokalen, maar met leerdomeinen waar zeventig tot tachtig leerlingen hun thuishaven hebben. Ze kunnen er zelfstandig aan de slag of in kleine groepen samenwerken al dan niet onder begeleiding van een docent. Het drie verdiepingen tellende domeingebouw is via een loopbrug verbonden met een ruim opgezet entreegebouw waarin een theaterzaal met 250 zitplaatsen is te vinden, de kantine, de mediatheek en ruimtes voor creatieve vakken.
Schraperig
Het is een klein wonder dat de Werkplaats deze nieuwe gebouwen heeft kunnen financieren. Sinds 1997 zijn gemeenten verantwoordelijk voor het huisvesten van scholen. Ze krijgen daarvoor jaarlijks 1,5 miljard euro van het rijk. Uit onderzoek dat het Onderwijsblad vier jaar geleden - vlak voor de vorige gemeenteraadsverkiezingen - uitvoerde, bleek dat twee van de drie gemeenten dat budget niet volledig uitgeven. Daardoor werd er in 2009 landelijk ruim 300 miljoen euro minder besteed dan er voor onderwijshuisvesting beschikbaar was.
Uit een dataset die de PO-raad heeft samengesteld, blijkt dat de gemeentelijke uitgaven sindsdien weliswaar stijgen, maar dat er nog steeds sprake is van onderbesteding. Vorig jaar werd er 157 miljoen euro minder uitgeven dan er beschikbaar was. Zo’n dertig gemeenten zijn aan een investeringsinhaalslag bezig en trekken nu extra geld uit voor scholenbouw, maar nog steeds geeft meer dan de helft (55 procent) minder uit dan het rijk in het Gemeentefonds stort.
Geen wonder dat schoolbesturen al jaren klagen over de schraperigheid van hun gemeenten. Tien jaar wachten op toewijzing van een bouwbudget is geen uitzondering. Die budgetten zijn bovendien vaak te krap omdat ze nog zijn gebaseerd op de ‘sobere en doelmatige’ normbedragen die het ministerie van Onderwijs in de jaren tachtig van de vorige eeuw opstelde. Dat de Onderwijsinspectie in 2009 vaststelde dat een op de vijf schoolbesturen zelf geld steekt in huisvesting, kwam dus niet als verrassing.
Maar de gemeente De Bilt, waaronder Bilthoven valt, vormt een positieve uitzondering. De Bilt trekt al jaren extra geld uit voor scholenbouw. Bij het vaststellen van de bouwbudgetten voor de Werkplaats was de gemeente ook niet karig. Voor het vo-gebouw stelde het gemeentebestuur 10,9 miljoen euro beschikbaar, meer dan waar de school volgens de toenmalige VNG-normen recht op had. “We hadden voor onze 1150 vo-leerlingen een gebouw van 7850 vierkante meter neer mogen zetten”, vertelt Jos Heuer, directeur bedrijfsvoering van de Werkplaats. “De gemeente De Bilt heeft een ruimere norm gehanteerd. We kregen geld voor 8500 vierkante meter. Maar omdat wij behoefte hadden aan een theaterzaal is het uiteindelijk 9200 vierkante meter geworden.”
De Werkplaats hoefde bovendien geen gymlokalen te bouwen. De school heeft een klein deel van het uitgestrekte terrein verpacht aan de gemeente voor de bouw van een sporthal. Daar kunnen ook de gymlessen gegeven worden. Het bouwbudget kon dus helemaal aan het schoolgebouw besteed worden. Toch heeft de Werkplaats zelf ook nog 1,6 miljoen euro in het vo-gebouw gestoken. Eigen geld, afkomstig uit de opbrengst van de verkoop van een stuk grond aan een projectontwikkelaar, waarop nu woonhuizen staan.
Bomen als zonwering
Bij de nieuwbouw voor het basisonderwijs is de school ook creatief omgegaan met de geldstromen. Het budget voor vervanging van het afgeschreven basisschoolgebouw is samengevoegd met de middelen voor groot onderhoud aan het monumentale ‘Zaagtandgebouw’ dat in gebruik blijft. Daardoor was er ruim 2 miljoen euro beschikbaar. Van dat bedrag kon door scherp inkopen de bijzondere nieuwbouw en de renovatie gefinancierd worden.
Toch heeft de Werkplaats ook in dit project zelf flink geïnvesteerd. Er is 250 duizend euro besteed om twee lokalen van het Zaagtandgebouw te verbinden met de nieuwbouw. Twee andere lokalen zijn verbouwd tot knutsel- en kookatelier en medewerkerskamer. En er is geld gestoken in nieuwe kantoorruimtes voor directie en administratie.
Daarnaast is er 100 duizend euro uitgetrokken voor duurzaamheidsmaatregelen. “We hebben bijvoorbeeld extra geld uitgetrokken voor zonwerend glas, waardoor we minder hoeven te ventileren. Dat scheelt weer in de energiekosten”, vertelt Heuer. Daarnaast worden er bomen geplant, als natuurlijke zonwering. Voorzieningen die met geen mogelijkheid uit het gemeentelijk budget betaald kunnen worden, stelt hij. “Om aan de minimale bouweisen te voldoen, moet je al heel creatief zijn. Maar als je een duurzaam gebouw wilt neerzetten waarin je je pedagogische visie kunt realiseren, kom je echt niet uit met het budget dat je van de gemeente krijgt.”
Wim Ruiterkamp, beleidsmedewerker onderwijshuisvesting bij de gemeente De Bilt beaamt dat er bij nieuwbouw altijd wel wat geld bij moet van het schoolbestuur. “Door de crisis zijn de bouwprijzen flink gedaald, daardoor kan je tegenwoordig met de normbudgetten wel een school neerzetten. Maar dan heb je een blokkendoos van minimale kwaliteit, niet de A-kwaliteit die je zou willen hebben.” Scholen hebben volgens hem meestal wensen die boven de sobere normenbudgetten uit gaan. “Meer vierkante meters, duurzame bouw, energiebesparende maatregelen. We kijken meestal gezamenlijk hoe de meerprijs opgebracht moet worden. Meestal doen we het fiftyfifty.”
Stadhuizen
Maar de tijd dat een gemeente extra geld kan uittrekken voor scholengebouw is binnenkort voorbij. Zonder er ruchtbaarheid aan te geven, heeft het kabinet besloten om vanaf volgend jaar 256 miljoen euro van het onderwijshuisvestingsbudget van gemeenten (15 procent van het totale bedrag) over te hevelen naar de schoolbesturen. Omdat gemeenten dat bedrag toch niet uitgeven aan scholenbouw. En omdat het kabinet geld nodig had om het nationaal onderwijsakkoord te financieren.
De gemeenten hebben die greep in de kas voornamelijk aan zichzelf te danken. De Vereniging Nederlandse Gemeenten heeft de klachten over de onderbenutting van het scholenbouwbudget jarenlang van tafel geveegd. Met als argument dat de uitkering uit het Gemeentefonds een lumpsumvergoeding is. Gemeentebesturen mogen dus zelf bepalen of ze geld steken in nieuwe scholen of in theaters, stadhuizen en fietsbruggen. Gemeenten betogen bovendien dat de cijfers over onderbenutting niet kloppen, terwijl de berekeningen gebaseerd zijn op begrotingscijfers die ze zelf doorgeven aan het Centraal Bureau voor de Statistiek. Zelfs toen herberekeningen van het ministerie van Binnenlandse Zaken in 2012 uitwezen dat er 256 miljoen euro minder wordt uitgeven dan er binnenkomt, bleven veel gemeenten beweren dat er geen onderwijshuisvestingsgeld op de plank blijft liggen.
Maar scholen schieten niet veel op met het geschuif met geld. Ze krijgen er vanaf volgend jaar weliswaar 256 miljoen euro bij, ongeveer 100 euro per leerling, maar dat geld mag niet besteed worden aan gebouwen. “Die 256 miljoen verdampt. Het geld is niet meer beschikbaar voor scholenbouw”, stelt Hans van der Hek, programmamanager onderwijshuisvesting in Zaanstad. “Terwijl staatssecretaris Sander Dekker juist roept dat gemeenten veel meer moeten investeren omdat het scholenbestand niet meer van deze tijd is.”
Zaanstad besteedde tussen 2006 en 2009 maar 30 procent van het beschikbare budget aan scholenbouw, bleek uit de berekeningen die het Onderwijsblad in 2010 uitvoerde. Maar inmiddels steekt de gemeente jaarlijks miljoenen extra in de huisvesting van scholen. In de gebouwen van het voortgezet onderwijs is al 130 miljoen euro geïnvesteerd, voor de basisscholen is tot 2025 120 miljoen euro uitgetrokken. “Maar door de budgetkorting die het kabinet doorvoert, houden we maar 70 miljoen investeringsruimte over”, stelt Van der Hek. “Dat betekent dat we de tweede fase van het basisonderwijsprogramma niet kunnen uitvoeren en dat 25 scholen waarvoor al plannen zijn gemaakt, niet aangepakt kunnen worden.”
Bouwstop
Samen met Hilversum en Deventer trok Zaanstad vorige maand naar Den Haag om Kamerleden duidelijk te maken dat het kabinetsbeleid leidt tot een scholenbouwstop. Tenzij de nieuwe gemeenteraden die op 19 maart worden gekozen besluiten om op buurthuizen, ouderenzorg of armoedebeleid te bezuinigen, wat ook niemand wil. Het mocht niet baten. “Je kunt in Nederland kennelijk niet politiek scoren met geld vrijmaken voor scholenbouw”, zegt een teleurgestelde Van der Hek. “Dus gooit men het probleem over de heg bij de lokale politiek. Gemeenten blijven ondanks die korting van 256 miljoen volledig verantwoordelijk voor de huisvesting van scholen. We moeten met een kleinere portemonnee hetzelfde of meer doen. Daardoor komen gemeenten en schoolbesturen weer tegenover elkaar te staan. Dat is het kromme van dit beleid.”
De gemeente De Bilt krijgt door de stille bezuiniging vanaf volgend jaar 500 duizend euro per jaar minder voor scholenbouw. Terwijl er nog meer gebouwd moet worden. Het Nieuwe Lyceum heeft een nieuw gebouw nodig, maar heeft geen groot terrein zoals de Werkplaats. Er moet dus grond onteigend worden en dat vergt tijd. Hoewel er nog geen beschikking is afgegeven, gaat Ruiterkamp van de gemeente De Bilt ervan uit dat de bouw ondanks de budgetkorting, doorgaat. “De gemeenteraad hecht veel belang aan onderwijshuisvesting”, weet hij. “We moeten in 2015 wel besparen, maar we hoeven niet het volle pond in te leveren.”
Hoe het na de gemeenteraadsverkiezingen verder moet, weet Ruiterkamp ook niet. “Gemeente en schoolbesturen hebben in De Bilt steeds constructief samengewerkt, maar het kabinetsbeleid zet ons nu wel de voet dwars. Wij hebben altijd meer uitgegeven aan onderwijshuisvesting dan er binnenkomt en worden nu dus dubbel gepakt. Dat zet de verhoudingen wel onder druk.”
{kader}
Sober en doelmatig
In 1997 werden de gemeenten verantwoordelijk voor de onderwijsgebouwen in het voortgezet en basisonderwijs. Jaarlijks ontvangen ze via het Gemeentefonds 1,5 miljard euro voor onderwijshuisvesting. Daarmee kunnen zij schoolbesturen die een nieuw gebouw nodig hebben of een bestaande school moeten uitbreiden, van een bouwbudget voorzien.
Bij het vaststellen van het bouwbudget baseren gemeenten zich op de normvergoedingen die zijn vastgelegd in de modelverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.
De VNG-normen zijn op hun beurt weer afgeleid van de huisvestingsvergoedingen in het Londo-stelsel, een soort puntensysteem waarmee voor 1997 de huisvestingssubsidies werden verdeeld. Het systeem werd in 1985 opgesteld door een commissie onder leiding van PvdA-gedeputeerde in Drenthe Gerard Londo. Zijn uitgangspunt was dat de vergoedingen scholen in staat moesten stellen ‘sobere en doelmatige’ gebouwen neer te zetten.
De normbedragen zijn afhankelijk van het onderwijstype en het soort gebouw (permanent, tijdelijk) en liggen tussen 1350 en 1550 euro per vierkante meter bruto vloeroppervlak. Ter vergelijking: voor het bouwen van overheidskantoren is gemiddeld 1800 euro per vierkante meter beschikbaar. Een leerling heeft minimaal recht op 5,8 vierkante meter, terwijl een werkplek in een kantoor 21 vierkante meter beslaat.