Stroop of smeerolie

Loek Hermans beschouwt het overvloedige overleg in het onderwijs als een stroperige en vertragende factor in de besluitvorming, terwijl Jo Ritzen probeerde om al pratende alle partijen zoveel mogelijk op één lijn te krijgen. Overleg werkt als smeerolie bij grote veranderingen, luidde zijn standpunt. Twee ministers, twee bestuursstijlen. Intussen lijkt het onderwijs niet onder de indruk van Hermans1 uitval naar de overlegbureaucratie. Minder vergaderen? Nou graag, zeggen onderwijsbonden en schoolbestuurders in koor.

We proberen nog steeds alles centraal te regelen. Dat werkt dus niet meer, de samenleving vraagt differentiatie. Als ik steeds alles langs die veertig tafels moet leiden, blijft er niets over voor de scholen. Die moeten meer ruimte krijgen.1
Met die woorden gaf minister Hermans in de Volkskrant de aftrap voor een discussie over het saneren van de overlegstructuur in het onderwijs. Ook al zijn het geen veertig maar ongeveer 25 overleggen (zie kader), het is een terechte vraag of zoveel overleg inderdaad nodig is. Maar er is meer aan de hand. Hermans vindt dat het overleg de besluitvorming onnodig stroperig maakt en voor vertraging zorgt.
Het moet allemaal anders, kondigde een opvallend daadkrachtige Hermans aan. Al dat overleg stoort hem bij het vervolmaken van wat hij inmiddels De Grote Omslag in het onderwijs noemt. RVanaf de eerste dag volg ik de lijn dat je het niet centraal regelt. Ik wil de verantwoordelijkheid bij docenten en ouders leggen, niet bij het ministerie. Dus moet de overlegstructuur veranderen. We moeten toe naar één overlegtafel per sector` Anders gaat het allemaal heel traag, stapje voor stapje moet je dan bevechten.1

Aan draagvlak moet gebouwd worden. Steentje voor steentje.1 Andere minister, andere opvattingen. Kort na zijn vertrek legde Ritzen zijn gedachtegoed over slagvaardig besturen vast in De minister, een handboek. Daarin beschrijft hij omstandig hoe hij het overlegcircuit naar zijn hand probeerde te zetten. Besturen in het polderland kan niet zonder veelvuldig overleg, was zijn rotsvaste overtuiging. RJe mag er zeker van zijn dat een grote stap ineens, van bovenaf opgelegd, zal mislukken.1 Overleg werkt juist als smeerolie. RDe minister overlegt bij grote beleidswijzigingen met de vijfde macht, met het oog op het bereiken van overeenstemming op hoofdlijnen1, raadt hij zijn opvolgers aan in de Rlessen op een rij1 in het hoofdstuk over De vijfde macht.
De vijfde macht, dat zijn hoger opgeleide professionals die in het onderwijs of de gezondheidszorg werken. Tegenstanders om rekening mee te houden. RBeleid kan alleen effectief zijn als je rekening houdt met die macht. Als zij hun gewicht in de schaal gooien tégen je beleid, heb je een probleem. De burger die toeziet, geeft veel krediet aan professionals, want die kunnen het toch weten.1
Maar de minister kan de vijfde macht ook benutten, houdt Ritzen zijn collega1s voor. Als er namelijk sterke organisaties in het onderwijs bestaan, is het ook mogelijk om afspraken te maken. Dat is beter dan praten met afzonderlijke scholen of opleidingen, die toch maar roepen wat ze het beste uitkomt. Organiseer daarom het overleg tussen ministerie en het veld1, is een van de lessen voor opvolgers. Maar daar blijft het niet bij. Met groot genoegen beschrijft Ritzen hoe hij de partijen tegen elkaar uitspeelt. RBenut de verschillen van inzicht die in het middenveld bestaan1, is de volgende wijze les die hij in zijn handboek noteert. Om uiteindelijk te concluderen: ROverleg is een vorm van schipperen. Schipperen is nodig. Een verstandige schipper weet zijn doel te bereiken.1

Twee ministers, twee bestuursstijlen. Misschien heeft het iets te maken met hun achtergrond. Ritzen had voor zijn ministerschap duizend-en-een plannen met het onderwijs en werkte vanaf de eerste dag aan verwezenlijking daarvan. Hermans kwam juist als onbeschreven blad op Onderwijs terecht. Hij kondigde aan vooral te willen luisteren, maar nu er nog slechts twee jaar resteren, krijgt hij opeens last van een aanval van daadkracht en heeft hij geen tijd meer om Ritzeriaans te schipperen.

Wel is onderwijs berucht om zijn bureaucratie en overmaat aan overleg. De PvdA-ideoloog Bart Tromp noemt onderwijs daarom al jaren Rde laatste sovjetzone1 in de Nederlandse maatschappij. De Zoetermeerse regelneven proberen samen met de medeplichtige bonden en schoolbesturen het onderwijs te regelen zoals in de voormalige Sovjet-Unie de graanproductie tot de laatste korrel vooraf werd bepaald. Voor de Russische boer een onmogelijke opdracht, net zoals volgens Tromp leraren zich steeds voor onmogelijke vernieuwingsopgaven gesteld voelen.
Hermans staat dus zeker niet alleen met zijn uitval naar de overlegbureaucratie. Hij kreeg misschien wel daarom opvallend veel bijval. Zo vond de commentator van de Volkskrant het hoog tijd dat de bonden een toontje lager gaan zingen. RHermans heeft gelijk als hij stelt dat geld niet het grootste probleem is in het onderwijs. Dat zijn de blokkades die de bonden op centraal niveau opwerpen tegen onorthodoxe oplossingen.1 Het roept het beeld op van bonden die alles uit de kast halen om de stokers op de TGV te handhaven. In het interview met die krant vermoedt de minister dan ook dat zijn plannen op enorm veel verzet van de onderwijsbonden zullen stuiten. RJe knaagt aan posities1, zegt Hermans ferm.

Maar al die flinkheid blijkt overbodig. Organisaties van schoolbesturen en de onderwijsbonden juichen een flinke sanering van het overlegstelsel toe. 3Laat de minister maar met zijn plannen komen2, zegt AOb-bestuurder Ton Rolvink. 3Wij zijn vóór minder overleg. Daarom vind ik het jammer dat hij het aanpakken van het onderwijsoverleg brengt met een toon alsof wij voortdurend dwarsliggen. Het doel van alle overleg is overeenstemming, maar af en toe proberen wij zaken tegen te houden omdat onze leden weten dat het slecht is voor het onderwijs. Zoals prestatiebeloning, dat krijgt hij er niet door, omdat hij blijkbaar te weinig goede argumenten heeft om alle partijen over de streep te trekken. Tsja, dat gebeurt nu eenmaal. Of je nou veel of weinig overlegt. Overigens, de belangrijkste doorbraken bereik je niet in het formele overleg of het georganiseerde informeel overleg. Tête-à-tête. Je spreekt ambtenaren, praat met werkgevers. Zo ontstaat consensus die uiteindelijk formeel bekrachtigd moet worden.2
AOb-bestuurders Rob de Koning en Ton Rolvink - de eerste doet het onderwijsoverleg, de ander praat met het ministerie over geld - hebben ook wel een idee hoe een slagvaardiger overlegstelsel er uit zou moeten zien. 3Arbeidsvoorwaarden en inhoud moeten eindelijk een keer gekoppeld worden2, is beider opvatting. 3Nu wordt er op verschillende plaatsen met verschillende partijen gepraat over onderwerpen die alles met elkaar te maken hebben. Met iedereen wordt de inhoud besproken, de bekostiging van schoolgebouwen en leermiddelen met de besturen en de cao met de bonden. Terwijl je in één centraal overleg kunt bekijken wat je aan het onderwijs als taken vraagt en hoeveel dat dan moet kosten.2 Voor de AOb gaan inhoud en arbeidsvoorwaarden samen. 3We zijn geen centenbond maar als organisatie van professionals praten we ook over de inhoud2, zegt Rob de Koning. 3Het is dus lastig als dat in het overleg allemaal gescheiden is.2
Het beeld dat zij schetsen is één overleg voor het primair onderwijs en één voor het voortgezet onderwijs waar alle sociale partners - werkgevers, werknemers en overheid - met elkaar praten over de hoofdlijnen. Overleggen met niet al te veel deelnemers, want anders wordt het een Poolse landdag waar iedereen door elkaar schreeuwt. Die twee overleggen zouden bij tijd en wijle in twee kamers opgesplitst kunnen worden als er meer technische zaken moeten worden uitgewerkt. Eentje voor de inhoud en eentje voor de arbeidsvoorwaarden. Voor zulke invoeringsproblemen wordt nu meestal een apart overleg los van alle andere in het leven geroepen. Rolvink voelt er alleen niets voor om alleen maar decentraal te praten met bijvoorbeeld de werkgevers. 3Follow the money, zeg ik altijd maar. We hebben er niets aan om met werkgevers of gemeenten te praten over arbeidsvoorwaarden, als zij voor hun financiering weer afhankelijk zijn van het ministerie. De minister bepaalt hoeveel geld er op tafel komt, dus daar moet je als werknemersvertegenwoordiger bij zitten, wil je invloed op de hoogte van het budget kunnen uitoefenen.2

De plannen van Hermans voor een sanering van de overlegstructuur kunnen bij vrijwel alle onderwijsorganisaties op een warm onthaal rekenen. 3Als besturenorganisatie moeten we ook bedrijfsmatig werken2, stelt woordvoerster Grada Huis van de protestants-christelijke Besturenraad. 3We moeten niet overal eindeloos standpunten gaan uitwisselen. Er zijn meerdere overleggen waar steeds dezelfde mensen rond de tafel zitten. Zonde van de tijd. Dat kan best wat strakker. Je zou per onderwijssector kunnen denken aan een soort raad waar werkgevers, werknemers en overheid in zitten. Die op hoofdlijnen consensus zoeken, in plaats van zoals nu praten over punten en komma s.
De Onderwijsbond CNV volgt in zijn reactie ongeveer dezelfde lijn.

De praktijk is dat scholen de autonomie die ze hebben gekregen niet benutten. Dat bleek dit voorjaar uit het proefschrift Voortgang in autonomie van Dominique Majoor. Al hebben schoolbesturen een grotere beslissingsbevoegdheid op tal van onderwerpen, het onderwijs wordt niet effectiever of efficiënter, concludeerde zij begin februari. Schooldirecteuren ervaren de grotere autonomie juist als een taakverzwaring. Zij moeten meer zaken regelen, waardoor hun eigenlijke opdracht, het onderwijskundig leiderschap, er bij inschiet. In haar proefschrift had zij nog niet de nieuwste ontwikkeling meegenomen: het ontstaan van bovenschoolse managers en uitdijende bestuursbureaus. Maar in haar werk zag zij wel dat scholen worstelen met de nieuwe bestuurslaag die tussen scholen en ministerie aan het ontstaan is. RAls scholen geen greep krijgen op de beslissingen van de nieuwe tussenlaag van bovenschoolse managers, worden dit nieuwe Zoetermeertjes1, zei zij in Het Onderwijsblad.
Het is dus zeer de vraag of het overhevelen van bevoegdheden wel het betere onderwijs oplevert dat de minister voor ogen heeft. Tot nu toe Rworden de teugels wel langer, maar niet losser1, constateerde onderwijsonderzoeker Sjoerd Karsten van het SCO-Kohnstamm-instituut twee jaar geleden in het boek Om de kwaliteit van het onderwijs. Op zich vindt hij een sanering van de overlegbureaucratie nuttig. 3Al dat overleg, met corporatistische trekjes, is niet meer van deze tijd. Het is de minister die met de Tweede Kamer de hoofdlijnen moet uitzetten.2
Karsten is erg voor het decentraliseren van allerlei bevoegdheden naar gemeenten. Alleen is hij net als Majoor niet erg tevreden over de manier waarop die ontwikkeling uitpakt. Er is een enorme bestuurlijke tussenlaag ontstaan, die volgens hem de relaties tussen scholen en overheid verder heeft gecompliceerd. RHet gevoel van onmacht op instellingsniveau blijft bestaan, terwijl men zich op centraal niveau minder verantwoordelijk voelt1, schreef hij twee jaar geleden.
Wat je nu ziet is dat er enorme bovenschoolse verbanden ontstaan die zich uitstrekken over enorme regio1s. Die weer alles centraal willen regelen waardoor maatwerk op lokaal niveau teniet wordt gedaan. Daardoor vermindert de invloed van ouders die vroeger immers in al die kleine schoolbesturen zaten.2 Bovendien praat de overheid wel over deregulering, maar als het haar niet uitkomt neemt ze de touwtjes weer stevig in handen. 3Kijk maar naar het achterstandenbeleid. Dat wordt eerst naar de gemeenten overgeheveld, maar nu tilt de overheid dat weer naar centraal niveau door een task force in te stellen. Zo blijven de gemeenten onmachtig.2

24 keer bij Hermasn aan tafel
Het aantal overlegsituaties waarbij ik moet aanschuiven is gigantisch. Het zijn er tientallen. Dertig of veertig¹, zei minister Hermans in de Volkskrant. Om vervolgens in de rest van het interview vrolijk over veertig door te praten. Natuurlijk, om in de media aan bod te komen is een flinke dosis overdrijven nodig, maar in werkelijkheid hoeft de minister Œslechts¹ bij 24 vergaderingen aan te schuiven, blijkt uit een lijstje van het ministerie. De dertig maakt de minister bijna vol door vier vergaderingen mee te tellen van organisaties waaraan hij verantwoordelijkheden heeft overgedragen en waar hij niet eens bij màg zitten.
Bij de overige 24 zit Hermans natuurlijk vrijwel nooit zelf, hij komt pas opdraven als er een handtekening moet worden gezet. Hij laat het overleg voeren door ambtenaren. Wie er - bijna - altijd wel zitten zijn bestuurders Rob de Koning en Ton Rolvink van de AOb. De eerste doet onderwijs, de tweede is bekend als cao-onderhandelaar. Met het duo is het hele lijstje doorgenomen op nut of overbodigheid. Ze voegen nog twee vergeten overleggen toe.
Het ministerie voelde er niets voor om het lijstje aan zo¹n nuttigheidstest te onderwerpen. ³Intern spreken we hier al maanden over. Als we nu zo¹n lijstje met overleggen doornemen, loopt dat erg vooruit op de plannen hier.²
Voor een goed overzicht hanteert Het Onderwijsblad een andere indeling dan het lijstje dat het ministerie heeft opgesteld. Het ministerie sorteert per onderwerp (algemeen, inhoud, bekostiging, arbeidsvoorwaarden), de redactie maakt een onderverdeling naar status en functie van het overleg. Formeel overleg dat wettelijk of anderszins is afgesproken, informeel en formeel¹ overleg waar heen en weer wordt gepraat over actuele zaken, formeel en informeel uitwerkingsoverleg over vernieuwingsoperaties en gebruikersoverleg dat als een soort helpdesk van de onderwijsbureaucratie functioneert.

Formeel
1. Onderwijsoverleg primair en voortgezet onderwijs, het Povo
²Hermans vergeet hier nog een apart overleg: de agendacommissie van het Povo. Geheim overleg waarin de koepels - die verder in het onderwijs geen zeggenschap meer hebben - bepalen waarover in het Povo wordt gepraat. Het Povo, dat openbaar is, betekent nu wel wat. Het is een platform van discussie over onderwijsinhoud.²

2. Georganiseerd overleg,
3. SCOW PO-kamer
²Arbeidsvoorwaardenoverleg tussen minister en werknemers. Daar is de minister wettelijk toe verplicht.²
4. Deelplanoverleg infrastructuur
²Voorbereiding voor het plan van scholen. Kan in het Povo.²
5. Bestuurlijk overleg VO,
6. Werkgeversoverleg onderwijs
²Aparte overleggen over bekostiging en arbeidsvoorwaarden met besturen en Bve-raad, dat zou je tegelijk met de andere arbeidsvoorwaarden kunnen bespreken.²
7. Bestuurlijk overleg Pf/Vf
²Overleg met de verzelfstandigde organisaties die wel door het ministerie worden betaald. Daar is hij wettelijk toe verplicht.²
8. Sectorbestuur onderwijs arbeidsmarkt
²Organisatie opgezet door OC&W, waar ze zelf deel uitmaken van het bestuur, ja, dan moet je ook meevergaderen.²

Informeel en formeel¹
9. Voorburgs overleg, 10. Periodiek overleg besturenorganisaties VO
²Allebei geheim informeel overleg met de besturenorganisaties over het basis- en voortgezet onderwijs. Echt achterkamertjeswerk. Overbodig als je ook het Povo hebt.²
11. Periodiek overleg met Vereniging voortgezet onderwijs,
12. Klankbordgroep schoolleiders basisonderwijs, 13. Periodiek overleg georganiseerde schoolleiders PO
²Hij vergeet er weer één. Het periodiek overleg georganiseerde leerkrachten PO. Alle vier informele babbels, standpuntenvrij over actuele zaken. ²
14. Regieoverleg deregulering
²Ingesteld door Ritzen om met de benen op tafel te kijken hoe de deregulering bespoedigd kan worden. Daar zit wat stroop in. Zij willen daar het rechtspositiebesluit vereenvoudigen, wij vinden dat een cao-kwestie.²
15. Bekostigingsoverleg PO
²Daar wordt alleen met de besturenorganisaties gesproken over de bekostiging. Wat raar is als je bedenkt dat de bekostiging ook invloed heeft op de cao-onderhandelingen.²
16. Overleg over synergie tussen Participatie- en Vervangingsfonds
²Hier wordt gesproken over de toekomst van de fondsen. Vond het ministerie nodig.²
17. Regiegroep personeelsvoorziening PO, 18. Regiegroep lerarenbeleid VO
²Twee overbodige overleggen voor het aanpakken van het lerarentekort. Dat had ook in het Sectorbestuur onderwijs gekund of in het Participatie- en Vervangingsfonds.²
19. Regiegroep bestuur en management PO
²Informeel gesprek over taakverdeling tussen bestuur en management. Dat had ook best in het arbeidsvoorwaardenoverleg gekund.²
Uitwerkingsoverleg onderwijsvernieuwingen formeel en informeel
²Je zou alle overleggen van dit rijtje gewoon in het Povo kunnen stoppen. Waarom moet je apart praten over zaken die daar thuishoren? Omdat het ministerie dat wilde.²

20. Uitwerkingsoverleg Weer samen naar school
²Dat was bijna opgeheven, totdat bleek dat er wachtlijsten ontstonden, een probleem dat het ministerie graag samen met de besturen en bonden wilde oplossen.²
21. Uitwerkingsoverleg leerlinggebonden financiering
²Bijna heel Nederland praat mee, bij wijze van spreken. Al die vertegenwoordigers zitten er omdat het ministerie iedereen uitnodigt om de lieve vrede te bewaren.²
22. Technisch overleg vmbo
²Ingesteld nadat de wet in 1998 is aangenomen. Dat is wel nodig omdat er veel missers in de uitvoering naar boven komen. Er hangen weer drie werkgroepen onder. Het is een beetje onvermijdelijk als de overheid een grootschalig veranderingsproces afkondigt, terwijl het veld verdeeld is.²

Gebruikersoverleg/helpdesks
23. Bestuurlijk overleg informatievoorziening
²We vragen ons daar vaak af wat we er moeten doen. Het gaat over de invoering van het Caso-betalingssysteem waarmee vroeger veel problemen waren.²
24. Gebruikersoverleg Cfi - formeel
²Dat is een soort helpdesk om te kijken of alle formulieren die het ministerie het land instuurt wel kloppen en werken. Het ministerie heeft behoefte aan feedback.²