Schoolbesturen moeten zelf hun problemen oplossen’

Na een reeks financiële debacles – van het Rotterdamse Boor tot Amarantis – wordt het toezicht op de besteding van onderwijsgeld aangescherpt. Tegelijkertijd zijn er zorgen over het basisonderwijs, waar passend onderwijs wordt ingevoerd in een tijd van teruglopende inkomsten. “Dat invoeren gaat niet vanzelf goed”, zegt Kees Vendrik, collegelid van de Algemene Rekenkamer.

De invoering van passend onderwijs brengt risico’s met zich mee voor basisscholen. Teruglopende inkomsten door afnemende leerlingaantallen in combinatie met opgeschroefde ambities op het gebied van reken- en taalprestaties. En dán nog een ingewikkelde operatie in goede banen leiden. Alle hens aan dek, aldus de Algemene Rekenkamer in het rapport ‘Kunnen basisscholen passend onderwijs aan?’
Kees Vendrik, collegelid van de Algemene Rekenkamer: “We zien dat de financiële positie van basisscholen kwetsbaarder is geworden de afgelopen jaren. Dat heeft hoofdzakelijk te maken met dalende leerlingaantallen en het feit dat schoolbesturen daar niet altijd tijdig genoeg op reageren. Een daling van het leerlingaantal betekent al snel een wak in je inkomsten. Dat vergt grote alertheid van schoolbesturen; de speelruimte wordt kleiner. Daarmee is de situatie voor de invoering van passend onderwijs, een grote herziening, niet bepaald ideaal. Het gaat niet per se fout. Maar het gaat ook niet vanzelf goed.”

Functiemix te duur
Dalende leerlingaantallen kan een schoolbestuur toch meestal zien aankomen?
“Anticiperen op mogelijke problemen met een goede meerjarenbegroting en scenario’s waarin je uitgaat van een sombere wereld, dat is belangrijker geworden. Dat zien we nu ook in het lopende onderzoek naar de financiële positie van het voortgezet onderwijs. We zien scholen die hun verantwoordelijkheid nemen, maar we zien ook scholen die werken met een simpele begroting voor één jaar, en wat daarna gebeurt zien ze dan wel weer. Neem de functiemix. Vooral in het voortgezet onderwijs speelt de klacht: de functiemix is te duur voor ons geworden’. Ja, dat is vervelend, maar met een goede meerjarenbegroting had je dat op tijd kunnen zien.”
Er wordt vaak gezegd dat het bij financiële drama’s om incidenten gaat, maar het zijn er inmiddels al aardig wat, ook grotere zoals bij Boor en Amarantis.
“Ja. Maar de aard van de problemen is wel heel verschillend. De schandalen van de afgelopen jaren speelden vooral in het voortgezet en beroepsonderwijs door een aantal spectaculaire bestuurders die vooral met veel vastgoed bezig waren, met grote fusies en overnames. Dat is een soort financieel zonnekoningsgedrag. Men was iets te zeer bevangen door het ideaal om de eigen instelling vergroten. Dat is niet het beeld dat we in het basisonderwijs zijn tegengekomen. Daar ontstaan ook financiële problemen, maar dat is omdat men te laat reageert op dalende leerlingaantallen of vanwege tegenvallers die echt niet waren te voorzien.”
Hoe belangrijk is de bedrijfsvoering, die scholen met hun inkomsten niet sluitend zeggen te krijgen.
“De bedrijfsvoering vraagt veel aandacht van het basisonderwijs de komende jaren. Het is evident dat het rijk de daling van leerlingaantallen niet per leerling gaat compenseren. Er is een bedrag per leerling en daar moet je het grofweg mee doen, al is er best een debat over mogelijk of dat helemaal aan de maat is. Wat de materiële bekostiging betreft, die loopt achter bij wat scholen feitelijk kwijt zijn aan gebouwonderhoud, energierekeningen, en ga zo maar door. Daar zit een gat van een paar honderd miljoen. Dat is voor een paar jaar nog te doen, maar niet structureel. We vinden dat de minister daar nog eens goed naar moet kijken.”

In hetzelfde schuitje
Een van de problemen in het financieel toezicht is dat problemen laat aan het licht komen. Zo vaart de Onderwijsinspectie deels op jaarrekeningen die op dat moment minimaal een half jaar oud zijn.
“Je kunt het de Onderwijsinspectie niet kwalijk nemen dat ze de huidige verantwoordelijkheidsverdeling respecteert. Schoolbesturen leggen nu eenmaal achteraf verantwoording af. Als er problemen ontstaan, moet het schoolbestuur die oplossen. Ik ben er niet voor dat je er zo bovenop gaat zitten dat je de schoolbesturen als het ware ontheft van verantwoordelijkheid in slechte tijden. Volgens mij heeft de inspectie daarvoor ook niet de capaciteit, en zo werkt het systeem ook niet. Maar als je er echt een potje van maakt, ben je de regie over de school gewoon kwijt en dat lijkt me terecht.”
Dat gebeurt vaak achteraf, als het kwaad al geschied is.
“Dat klopt. Maar het zijn voor een deel affaires die ontstaan zijn in een tijd waarin het financieel toezicht op het onderwijs niet zo pregnant op de agenda stond als nu. Van de Onderwijsinspectie werd verwacht toezicht te houden op de kwaliteit van het onderwijs. En de gedachte bij de lumpsum-bekostiging was: alles rondom het financieel beheer van scholen ligt helemaal bij de schoolbesturen, de raad van toezicht en eventueel de medezeggenschapsraad.”
Terecht?
“Het was een politieke keuze. Maar wat je in ieder geval kunt constateren, is dat het niet voldoende was. Neem de kwestie van de jaarrekeningcontrole bij Amarantis en de regels die gesteld zijn. Hoe moet je als accountant de jaarrekening van een onderwijsinstelling controleren? Daar zit veel te veel speelruimte in en die moet eruit gefietst worden. Het kan niet zo zijn dat volgens jaarrekening A een school failliet is en volgens jaarrekening B prima functioneert, terwijl het gaat over dezelfde financiële werkelijkheid. De Amarantiskwestie heeft laten zien hoe belangrijk een heldere jaarrekening en goede controle erop zijn, want iedereen baseert zich op die cijfers, ook de Onderwijsinspectie.”
Waarom moet het eerst misgaan voordat regels worden verbeterd?
“Dat is niet altijd zo. Het rijk geeft per jaar 250 miljard euro publiek geld uit. Wij zullen het de overheid niet kwalijk nemen dat daarbij fouten worden gemaakt. Het zou wél erg vervelend zijn als daaruit geen lessen worden getrokken. Ik vind het net als iedereen vreselijk wat er bij Amarantis is gebeurd, maar ik heb niet de indruk dat de politiek is blijven stilzitten. Zo worden bijvoorbeeld de regels voor de jaarverslaggeving aangescherpt.”
Ook de inspectie gaat het toezicht herzien en meer vooruit kijken. Tegelijkertijd wordt er op diezelfde inspectie bezuinigd, zoals begin dit jaar geschetst in het Rekenkamerrapport ‘Bezuinigingen op uitvoeringsorganisaties’. De vraag is ook hier of de middelen en ambities bij elkaar passen.
“Ja, die vraag is zeer herkenbaar. Dat geldt voor ons ook: de Algemene Rekenkamer zit in hetzelfde schuitje. Wij moeten ook in alle hoeken en gaten gaan speuren hoe het anders kan en efficiënter. Het wordt er niet makkelijker op. Ik kan onze vrienden van de inspectie daar alleen maar heel veel sterkte in wensen, en dat bedoel ik niet cynisch. Het is niet een kwestie van of je even met centrale inkoop een paar euro’s kunt besparen. Dit zijn bezuinigingen die dat te boven gaan. Daar ligt een politieke beleidskeuze aan ten grondslag. Het is daarom aan de minister van Onderwijs en de Tweede Kamer om precies na te gaan of het korten op het budget van de inspectie geen ongewenste effecten heeft.”